原创 邹鹏 顾屹 上海市法学会 东方法学 收录于合集 #法学前沿 26个
长三角一体化示范区跨区域协同立法是立法法修改后省级协同制定地方性法规，目标在于解决制约一体化示范区发展的重点难点问题，为一体化示范区高质量发展提供法治保障。立法过程反映问题导向、系统观念、科学立法和把握重点等原则。立法框架的构建反映宏观、中观、微观三个维度逻辑，在结构上以管治机制、重点领域和保障责任为重点，其主要内容包括明确示范区覆盖范围和管治机关权力以及针对发展中的重点、难点和堵点形成对策。
党的二十大报告强调：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”我国已迈上全面建设社会主义现代化国家新征程。更好把握新发展阶段，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，对新时代区域协调发展提出了更高要求。推动长江三角洲区域一体化发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“一体化示范区”），是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。将一体化示范区建设成为更高质量一体化发展的标杆，有利于集中彰显长三角地区践行新发展理念、推动高质量发展的政策制度与方式创新，率先实现质量变革、效率变革、动力变革，更好引领长江经济带发展，对全国的高质量发展也能发挥示范引领作用。
党的二十大报告强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”示范区高质量发展需要法治的支撑和保障。立法在法治建设中具有先导性、前瞻性、引领性作用，法治建设的前提在于有法可依，全面依法治国首先要推动相关领域的科学立法。坚持问题导向，探索围绕一体化示范区建设的重点、难点、堵点问题开展立法框架性研究，对于一体化示范区、长三角乃至全国高质量发展都具有积极的意义。
一、一体化示范区跨区域协同立法的性质和目标
《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，要“推动重点区域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障”。一体化示范区作为长三角一体化发展战略的先手棋和突破口，在探索跨区域协同立法方面具有得天独厚的优势和光荣使命。2019年，长三角生态绿色一体化发展示范区由国务院批复。同年，长三角生态绿色一体化发展示范区建设推进大会在位于示范区的上海市青浦区举行。按照规划，一体化示范区在选择五个镇作为先行启动区，即上海市青浦区金泽镇、朱家角镇；江苏省苏州市吴江区黎里镇，浙江省嘉兴市嘉善县西塘镇、姚庄镇，先行启动区总面积约660平方公里。一体化示范区建设至今已3年多，积累了比较丰富的治理经验和方案策略。在相对比较成熟的治理体系基础上推动跨区域协同立法具有必要性和可行性。跨区域协同立法是立法法修改后新赋予省级立法机关的权力，是推动区域协同发展的法治治理创新。发挥协同立法优势首先要在理论上澄清立法的性质，明确立法的目标，以此为依托形成立法框架。
（一）
一体化示范区跨区域协同立法的性质
立法法第83条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。”立法法赋予省区市协同制定地方性法规的权力。协同制定地方性法规是立法法修改的一个重大创新，对于区域一体化发展提供有力的法治支撑。一体化示范区横跨江浙沪三地，其涉及共同管理事项的地方性立法比较密集，探索实施协同制定地方性法规，对于一体化示范区高质量发展具有积极意义。用好这一创新，首先要把握其性质，分析一体化示范区跨区域立法的属性对于构建立法框架具有指引意义。
1.一体化示范区跨区域协同立法属于江浙沪三省市制定的地方性法规
一体化示范区跨区域协同立法事关三省市共同、协同、衔接处置的复杂工作，内容涉及一体化协同发展，只是两省一市根据需要分别推动实施。协同立法所形成的规范性文件形式上是地方性法规，应当由三地省级人大及其常委会根据立法程序分别制定。在法规制定流程上，协同立法属于分别立法，两省一市单独制定一部地方性法规。法规内容上体现示范区一体化建设需求，其规定适用于两省一市一体化示范区的范围。
2.一体化示范区跨区域立法属于协同地方立法
立法法规定：“根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。”一体化示范区跨区域立法是根据区域协调发展需要制定的，因此属于区域协同立法，其适用范围在有关行政区，按照《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，其适用范围即嘉善、吴江、青浦三个县级区域。在立法过程中，协同主要体现在对相同领域、相同问题、相同事项作出相同或者协同的规定。两省一市打破行政区划壁垒，根据各自分工和侧重在示范区内统一实施特定的制度。
3.一体化示范区跨区域立法制定的是同一部地方性法规
虽然三省市协同制定地方性法规，但在制定过程中并不是制定三部单独地方性法规，而是同一部地方性法规。制定法规过程中，需要三省在加强沟通交流，既体现出各自的特殊性，还应围绕共同关心的问题形成共识，构建三地都能接纳、认同和实施的制度方案。本法规经省级人大审议通过后，应当在三省有关区域同时实施。
（二）
一体化示范区跨区域立法的目标
一体化示范区跨区域立法是贯彻《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》等规范性文件，探索立法法修改后省级跨区域协同立法的重要尝试。一体化示范区跨区域立法的目标应当体现两个方面。一是反映一体化示范区发展文件中设定的目标。二是反映推动区域高质量发展需求。结合两方面的内容，一体化示范区跨区域立法的目标建议为：解决制约一体化示范区发展的重点难点问题，进一步打开发展空间，固化提升一体化发展示范区成立以来在治理体系和治理能力方面的创新和成果。为一体化示范区高质量发展和示范引领长三角更高质量一体化发展提供全面、精准、有效的法治保障，为各地协同制定地方性法规提供可推广、可复制的有益经验。目标体现三方面内容。
1.解决制约一体化示范区发展的重点难点问题
按照《现代汉语大词典》所述，协作，谓互相配合，共同完成某项任务。协作与协同基本为同义。因此，协同也是指各主体间相互配合，共同完成专门的任务。协同立法反映互相配合、共同完成特征。在一体化示范区发展过程中，不可避免会遇到重点和难点问题。比如任务分解、合作模式、执行标准等，因地区发展和需求差异，在实践过程中也遇到一些比较具有代表性的问题。一体化发展中的问题涉及两省一市，运用法治方式回应也需要两省一市共同开展，因此在发挥立法先导性、引领性作用的时候应当注重地区之间的协同和配合。坚持问题导向，以共同发展目标为导向，以差异化需求为抓手，最大程度凝练共识，将其转化为立法话语。
2.进一步打开一体化示范区发展空间
一体化示范区跨区域立法并不是单纯为了立法，其更高层次的目标在于运用法治固根本、稳预期、利长远功能来打开一体化示范区发展空间。在跨区域立法过程中，要坚持系统观念，从为一体化示范区高质量发展提供保障来入手构建法规的框架、内容和重点。通过法规的制定，把握当下与长远的关系，特殊和一般的关系，全局和局部的关系，使一体化示范区未来发展留有更多的制度性的空间。
3.固化提升长三角生态绿色一体化发展示范区成立以来创新和成果
一体化示范区自开展建设以来已经取得一定的成果，特别是在治理体系和治理能力方面，包括管理机制、执法机制、准入机制、评价标准和方式等已经形成比较成熟的制度方案。但这些制度相对分散，层次相对不高，主要在本行政区域内实施。坚持系统观念，使这些行之有效的制度汇总整合上升为地方性法规，使治理创新成果以更高层次规范性文件形势得以固定，为一体化示范区发展构建法治保障。
二、一体化示范区跨区域协同立法的总体思路
立法法赋予两省一市协同制定地方性法规的权力。根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的规定，“一体化示范区要加强地方立法研究，一体化制度创新、重大改革集成等举措需要暂时调整实施有关地方性法规或规定的，由一体化示范区执行委员会向两省一市人大常委会提出并办理相关手续；需暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章有关规定的，待国务院作出相关决定后，授权执行委员会制订相关规定并实施”。结合一体化示范区建设需要和科学立法的内涵，在跨区域立法过程中可以参考这样几方面原则推动。
（一）
坚持问题导向
党的二十大报告明确指出：“必须坚持问题导向。”“我们要增强问题意识，聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题、国际变局中的重大问题、党的建设面临的突出问题，不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法。”一体化示范区跨区域协同立法服务于一体化示范区高质量发展，应当聚焦其建设目标存在的重大问题、疑难问题和卡脖子问题提供制度方案。充分发挥立法优势，在立法中运用专门制度设计，明确一体化示范区建设中权力、权利、义务、程序等内容，解决目前存在的各类具有代表性的问题。
1.聚焦管理体制层面问题立法
一体化示范区发展过程中首先要应对的问题就是管理体制中存在的桎梏，打通堵点，关键在于构建完善、高效、有效的管理体制。目前，一体化示范区成立了理事会、执行委员会，并一定程度上明确了决策机构、执行机构的职权。但从实践来看，依然存在一体化示范区建设中涉及决策和实施的问题没有能够通过管理体制予以明确，对各方权利义务也没有正式运用法规予以固定，导致在推动各项工作过程中抓手不够实，效果不够明显，未能真正体现一体化合力和特色。因此，聚焦管理体制中的问题立法，首先要把握机构立法，进一步优化健全机构职权，让治理主体师出有名，有职有权，切实能够在治理中起到组织、推动、协调的职能。
2.聚焦一体化示范区发展重点任务领域立法
依据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，一体化示范区涉及生态环保、基础设施、科技创新、公共服务等重点领域。这些重点领域反映示范区在一体化发展过程中最为关键的任务，既有基础性内容，也有关键方面创新，事关一体化示范区高质量发展水平。同时，这些领域也是问题相对集中，坚持问题导向，把握主要矛盾，有关的跨区域立法应当聚焦这些重点领域开展，特别是针对治理过程中发现的问题和代表性需求有针对性地通过立法予以体现。
3.聚焦一体化示范区建设过程中体制机制的堵点、难点、痛点立法
长三角区域尤其是一体化示范区所涉及三地地域相连、文化相近、人缘相亲。但由于行政区划分割，各地在改革发展进程中有着不同的路径选择、利益追求和关注热点，因而在招商引资、外贸出口、城市管理、人才流动、环境保护等具体政策和制度方面存在不少差异，甚至是竞争激烈。而缺乏有效约束的地域竞争，往往导致地方保护主义丛生，造成区域市场分割、重复建设、资源要素流动困难等问题。在跨区域协同立法过程中要瞄准堵点、难点、痛点，有的放矢予以应对。
（二）
坚持系统观念
《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》为一体化示范区改革创新探索实践提供法制保障。一体化示范区跨区域协同立法作为长三角区域合作立法的特别法，应当在适用方面优先。一体化示范区立法应当与长三角区域合作立法的既有规范体系相适应，相协调。长三角区域合作立法中的规范与一体化示范区立法需求不一致的，可以先在一体化示范区立法中予以规定，再通过立改废释对既有规范予以完善。但总体上不应突破现有的区域合作立法框架。三省一市各地方立法与一体化示范区立法不一致的，建议修改地方立法。
1.以法律为依据，不得突破法律边界
中国特色社会主义法律体系是一个内部协调衔接的整体，法律法规间不应出现冲突。下位法不应和上位法抵触。立法法授予地方协同立法，但协同立法属于地方性法规层次，不得与法律抵触，否则无效。《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》提出一体化示范区跨区域协同立法的先行先试和优先性，但这相对于行政法规和地方性法规，不能暂停调整实施法律。这也说明一体化示范区立法应当以法律为依据，始终在现行法律框架下予以制定。
2.注重与长三角区域合作立法、两省一市地方立法的衔接
一体化示范区跨区域协同立法是在特定区域上聚焦制度创新的先行先试，不能脱离所处外部环境单纯就立法而立法。长三角区域内的合作立法、两省一市原有的地方性法规是一体化示范区立法的重要参考素材和依托。坚持系统观念，就要首先尊重既有的立法形态，立足补充完善强化的理念开展立法，非必要不调整既有的地方立法，保障立法的安定性。
3.积极协调，进一步强化一体化示范区跨区域立法整体性
《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》提出：“本方案提出的一体化制度创新、重大改革集成等举措需要暂时调整实施有关地方性法规或规定的，由一体化示范区执行委员会向两省一市人大常委会提出并办理相关手续；需暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章有关规定的，待国务院作出相关决定后，授权执行委员会制订相关规定并实施。”授予一体化示范区在地方立法上的优先权。从立法技术来说，跨区域立法属于新法，两省一市原有立法是旧法，新法优于旧法，如果两法存在差异，应当按新法规定。但是，实践过程中，跨区域立法和地方原有法规如果发生冲突，需要一个主体积极协调，推动立法保持一致。这就需要发挥执行委员会作用，积极协调各个方面，推动形成共识，化解争议，使跨区域地方立法和原有地方立法相衔接，相协调。
（三）
坚持科学立法
一体化示范区立法是立法法修改后提供新的法律依据的有益探索，是地方联合制定地方性法规的积极尝试。在一体化立法中，应当贯彻全过程人民民主，坚持科学立法、民主立法、依法立法，加强法规审查和立法评估，使立法切实服务区域一体化发展。
1.从实际出发，体现实事求是
法是社会关系的反映，立法活动是对社会关系作出规范的活动。立法者要对社会关系作出规范，就涉及一个哲学意义上的认识论问题。它的核心是，立法者要善于准确认识、把握和反映社会关系的客观规律。立法法第6条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”立足“一体化”和“高质量发展”是我们所面对的宏观目标，治理体系和治理能力现代化和高效益是我们面对的微观需要。因此，一体化示范区跨区域协同立法要立足宏观和微观两个实际予以实施。宏观上，要把握住“一体化”当前积极的形势和存在的问题，精准施策，还要以高质量发展为牵引，科学设计重点领域条文。微观上，要把握主要矛盾，也就是主体及其治理职权的配置问题，通过进一步优化治理框架和权力运行提高治理成效。要尊重客观实际，一切从实际出发，深刻认识经济基础决定上层建筑，上层建筑之间彼此影响，社会结构决定社会意识等三个方法论，把握经济、社会、文化的现状开展立法，既保证立法“向后看，管得住”，又要体现立法“向前看，有未来”。
2.增强法规的认同度和可实施性
立法法第6条规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”这是对立法的要求，适用广义立法工作。立法的目的是使法得到有效实施。如果法制定后得不到有效实施，立法就失去了意义。所以，要实现科学立法，就须重视法的可执行性。制定协同性地方性法规，基于立法涉及面广、内容专业性强、覆盖对象复杂等因素，更需要立法体现明确、具体，具有针对性和可执行性。这是科学立法的要求，更是坚持以人民为中心的法治建设的需要。提高法规的认同度和可实施性，要坚持绩效导向，聚焦立法成本和效益的关系来予以构建。一要在立法的精细化上下功夫，推动立法向具体化、精细化方向发展。二要考虑执法便利和成本，特别是跨区域协同立法涉及多地执法，应当要注意到各地执法成本的差异，通盘考虑和统筹规范。三要考虑守法者的对法的接受认可度以及守法的承受能力等。在提高立法可执行性上，要高度重视逻辑的功能。加强立法逻辑建设需要注意几个问题：一是，注意立法逻辑与立法语言的关系；二是，注意保持立法篇章结构上逻辑的严谨；三是，注意立法具体内容前后逻辑的严谨顺畅；四是，注意保持不同的法律规范在立法内容方面的逻辑严谨顺畅。
（四）
坚持把握重点
聚焦《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》所提出的目标，在生态环保、基础设施、科技创新、公共服务等加强立法表达。把握生态环境保护和建设、生态友好型产业创新发展、人与自然和谐宜居等方面显示度明显提升要求重点反映。通过立法为一体化示范区主要功能框架构建形成制度支撑和规范保障。
1.把握重点领域立法
立法是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。在社会主要矛盾变化的背景下，对社会资源、社会利益的权威性分配往往会引起各方面关注，意义重大。从一体化示范区跨区域协同立法这项工作的作用来说，其是运用地方性法规打破行政区域边界协调多个省市的资源和利益。因此，必须十分慎重，把配置的范围限制在特定领域。特定领域的确定要根据示范区建设的规划来明确。以《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》为导向，协同立法重点关注生态环保、基础设施、科技创新、公共服务方面。法规在这些领域发挥作用，等于抓住了一体化示范区立法主要矛盾，解决制度上“卡脖子”问题。
2.围绕重点目标立法
《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》在目标方面指出：“生态环境保护和建设、生态友好型产业创新发展、人与自然和谐宜居等方面的显示度明显提升。”协同立法应当紧紧地围绕目标来进行设计，将生态环境、产业发展、和谐宜居这些概念在法规予以体现，转化为相应具体的制度方案。将重点目标立法和重点领域立法结合起来，以重点目标内容引领重点领域立法更加全面，避免遗漏发展规划中的关键性内容，使立法更具有科学性。
3.聚焦重点机制立法
《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》强调，要“一体化制度创新形成一批可复制可推广经验”“形成更加成熟、更加有效的绿色一体化发展制度体系”明确一体化示范区制度建设的目标和意义。因此，要梳理一体化师范建设中的治理经验，聚焦治理结构、治理体系、职权分配、协同机制、标准设定等涉及两省一市协同工作中的重点问题，在以往经验的基础上深入研究立法逻辑以及必要性、可行性，力争形成科学有效的协同地方性法规，为其他省市区域一体化发展提供可参考和复制的制度性经验。
三、一体化示范区跨区域协同立法的总体框架设计
法律是服务经济社会发展的制度方案。区域立法应当以区域经济社会发展需要为导向，通过发挥法律的安定性，以指引、评价、教育等功能调整社会关系，分配利益资源，引导群体行为，形成社会秩序和提升公共利益。一体化示范区建设是国家战略中的重要一环，对长三角一体化发展乃至全国区域一体化发展具有先行先试的探索和示范效应。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出，“推动重点区域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障”。因此，一体化示范区跨区域协同立法既是一种尝试，更是贯彻国家战略的依法治理实践。推动一体化示范区跨区域协同立法建设必须作好顶层设计，在立法框架上坚持问题导向和系统观念，以守正创新的方式发挥立法先导性、确定性特征，解决一体化示范区发展中遇到的重大问题。推动协同立法的过程中，两方面素材十分重要，需要予以重视和参考。一是《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，它是一体化示范区发展的蓝图，更是协同立法的总体方向。立法是为经济社会发展服务，立法框架应当与经济社会发展的规划匹配。二是一体化示范区成立以来在地方立法、合作立法方面的成功经验、做法、方案。这些素材是针对具体问题的回应，已经比较成熟，具备条件可以直接转化为协同立法内容。以习近平法治思想为引领，一体化示范区跨区域协同立法应当在原则指导下构建立法总体框架。以下从框架的逻辑、结构和内容予以阐释，为一体化示范区跨区域协同制定地方性法规提供参考。
（一）
立法框架的逻辑
一体化示范区跨区域协同立法的逻辑体现在宏观、中观、微观三个层次。掌握三个层面的逻辑，对于推动立法具有先导性的作用。
1.宏观层面的逻辑
所谓宏观层面的逻辑，是指如何体现“一体化”和“高质量发展”两个关键词。整个立法活动的安排都要围绕这两大关键词开展。对于“一体化”来说，要求立法应当尽可能形成制度上的方案，以法规的权威性、安定性有力整合两省一市有关力量，使各地消除制度壁垒，消解认识分歧，实质上相互配合、相互支持，发挥优势，在打造生态价值新高地、打造绿色创新发展新高地以及打造绿色宜居新高地等方面形成合力，推动示范区发展目标实现。对于“高质量发展”来说，要求立法更多地侧重于激励性、引导性、保障性规定，推动一体化示范区在生态环境、经济社会发展、宜居宜业、科技创新、公共服务、社会治理等具体领域产生明显的成效，满足人民群众对美好生活的向往。宏观层面的逻辑决定了立法内容上的侧重和技术上的关键。
2.中观层面的逻辑
所谓中观层面的逻辑，是指通过立法更好地配置治理权，明确各地区在一体化示范区重点任务建设中的职责。一体化示范区成立以来，在各方面工作上取得了积极成效。但实践中也反映出示范区治理主体权力不够充裕，各地工作职责不够明晰，区域协作存在阻滞和张力等问题。克服这些问题的逻辑在于科学设计权力轨道，用法治的权威与确定明确责任分工和义务。在区域一体化发展中，参与的各地一个十分核心的出发点在于提升本地发展水平。但这一过程并不仅带来便利和机遇，还有付出和成本。如果各地不能统一思想，从更高的站位和更大的全局审视一体化发展这项事业，那么一体化示范区建设的很多工作难以落地。法治作为一种他治手段，其重要意义在于运用强制和权威指引、影响主体的行动。一旦将各地的任务和职责列入法律法规，则这一安排就有法律效力，各地必须依法依规履行职责。这对于提高一体化示范区发展成效具有重要的推动作用。此外，治理主体权力不够清晰、力度弱化也是影响一体化示范区发展的原因。进一步优化理事会、执行委员会的权力配置，使其能够在更大程度上发挥组织、引导、协调的作用，也是保证一体化示范区重点任务落地落实的重要方式。
3.微观层面的逻辑
所谓微观层面的逻辑，是指针对一体化示范区建设的重点任务，如规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务、公共信用等方面，运用立法技术形成科学管用的专门法规表达，有必要的情况下应当精准施策，一事一款，明确规范。充分发挥法律调整社会关系的作用，使重点领域存在问题纳入法治轨道下解决，有规可依，定分止争。进一步明确诸如标准、程序、主体、职责、数额等一体化示范区建设重点领域中的关键性要素内涵，使重点领域任务能够形成清晰的法规指引和实践轨道。
（二）
立法框架的结构
根据一体化示范区建设的实际需要，结合立法技术的一般运用，协同立法可以采取总分的模式。总则主要对协同立法的制定目标、上位法依据、基本原则、适用范围、立法主体、各立法参与方权力、各立法参与权利和义务、规范冲突解决、共治共建共享等内容予以规定。分则主要对管治机制、规划与自然资源、生态环保、基础设施、科技创新、公共服务和营商环境等予以规定。总分结构体现系统观念，反映问题导向，比较契合现阶段一体化示范区发展对立法形式的需求。
1.聚焦管治机制予以立法
一体化示范区是跨两省一市区域，在跨省级行政区域，缺少行政隶属关系、涉及多个平行管治主体的情况下，需要通过制度创新开展管理。在不打破行政隶属关系的前提下，需要通过各省级区域特别授权的方式实施管理。从实践来看，示范区理事会是示范区的权力机关，执行委员会是执行机关。推动示范区发展，管理治理需要依靠理事会和执行委员会。特别是执行委员会，作为日常管治机关，其工作成效关于发展水平。在立法过程中，要进一步完善理事会、执行委员会的权力，特别是对执行委员会的权力要有针对性地扩容、细化、具体化，尤其是要增加具有一定管理指挥类权力，便于其调动各方面资源，使其在日常管治工作中更好地发挥作用。一体化示范区内执行机制、协同机制也应当制定专门条款明确。
2.聚焦重点领域予以立法
按照《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，重点领域包括规划与自然资源、生态环保、基础设施、科技创新、公共服务和营商环境等。立法应当体现这些领域的内容，固定好的治理经验和做法，对存在的代表性问题提出法规层面的回应路径与规制方式。围绕规划与自然资源方面，立法主要包括一体化示范区建设规划编制、规划管理、项目跨区域一体化管理、项目管理平台建设、建设用地指标管理机制、统一的存量土地盘活机制、建设用地收储和出让统一管理机制、水资源管理等内容。围绕生态环保方面，立法主要包括生态管控制度、环境影响评价制度改革、三统一、统一的饮用水水源保护和主要水体生态管控制度、环境保护标准、环保应急管理、低碳管理、水源地保护与联合河湖长制、环保协同配合机制、多元化生态补偿机制、环保责任与标准等内容。围绕基础设施方面，立法主要包括交通设施建设、交通一体化运营、数字城市治理、跨区域数据信息共享、一体化发展重要基础设施建设、路面设施管理等。围绕科技创新方面，立法主要包括科技创新孵化机制、科技创新补贴、产业政策、科技创新协作、创新成果转化、完善创新激励制度等内容。围绕公共服务与营商环境方面，立法主要包括基本公共服务标准体系、基本公共服务便捷共享制度、基本公共服务保障硬件建设、跨区域社会保险、跨区域医疗保险、跨区域医疗资源互联互通共享和平台、传染病联防联控、统一养老保险制度与标准建设、养老市场建设、跨区教育资源协调与共享、公共法律服务资源共建共享、营商环境基本制度、要素流动、要素资源跨区域交易、市场准入标准统一、完善企业全生命周期服务体系、金融管理、建立统一的公共信用管理制度等内容。
3.聚焦保障责任予以立法
保障和责任机制是法律从纸面转化到现实的条件，如果没有保障机制，那么治理结构和体系难以得到贯彻，没有责任机制，法规刚性不足，难以形成权威和震慑，从而指引效果削弱。因此，要围绕一体化示范区建设中关乎权利义务的事项，如行政许可、裁量标准、管辖、管辖争议解决、财税管理、人事管理、行政许可互认、评估与评价、深入推进事中事后监管制度改革、保障和激励、法律责任等内容做出清晰的规定。
（三）
立法框架中的主要内容
在目前总分的立法框架下，一体化示范区跨区域协同立法的结构体现出法规调整社会关系的侧重。在这一框架和结构下，法规代表性的内容体现在三方面。
1.以地方性法规的形式正式明确示范区的覆盖范围
《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》明确示范区范围：一体化示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称“两区一县”），面积约2300平方公里（含水域面积约350平方公里）。虽然方案明确了示范区范围，但为了增强其权威性和稳定性，应当将示范区范围由方案内容转化为协同制定的地方性法规，对两省一市产生法律上约束力。这是一体化示范区建设正当性的法律基础所在。先行启动区因为属于先行先试，具有一定的灵活性，不纳入法规予以明确。
2.以地方性法规形式进一步明确管治机关的权力，便于其开展管治工作
理事会和执行委员会在《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》明确了职能，但方案并不具备法律上的强制力。从方案内容来看，理事会“作为一体化示范区建设重要事项的决策平台，研究确定一体化示范区发展规划、改革事项、支持政策，协调推进重大项目”。执行委员会“作为一体化示范区开发建设管理机构，负责一体化示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的具体实施，重点推动先行启动区相关功能建设”。看似清晰却在权力配置上比较抽象模糊。现实中，一体化示范区建设的具体工作，重点任务主要由执行委员会协调推动，因此对其依法赋予实权十分必要。在制定法规过程中，应当充分听取执行委员会意见，贯彻全过程人民民主，把执行委员会在过往工作中最急需、需要获得的治理职权予以科学配置。坚持效率优先，通过立法理顺执行委员会和两省一市省市（区）行政机关在协调处理一体化示范区建设工作中权力配置，立足各司其职，有分有合，互相配合，但应当形成这样的共识，即一体化示范区建设的主要执行、组织和协调工作由执行委员会负责，两省一市各级行政机关应当让渡部分权力并在有关工作方面服从执行委员会的统一指挥。这一格局应在立法中予以明确，但需要获得两省一市立法机关、行政机关的赞成。
3.用法规将针对重点、难点和堵点形成对策固定
一体化示范区建设过程中总结的散见于各方面的好经验、好做法应当通过立法予以概括和凝练，形成法规条文。同时，对于涉及关键利益的财税分享机制、三地任务评估考核机制、环评制度、“三统一制度”、资金投入、水资源联合保护等重点问题，在实践中三地合作机制比较成熟的，或存在问题经两省一市有关部门商得一致后形成对策的，应当将有关内容提炼转化为立法语言列入法规，用地方性法规形式予以明确，打通堵点，定分止争。对于目前不宜统一规定的问题，应当在制度上留有余地。通过虚实结合、远近结合，为一体化示范区持续高质量发展提供有效、全面、精准法律支撑。
原标题：《邹鹏 顾屹｜长三角一体化示范区跨区域协同立法重点问题研究》
