根据建筑史学家杨鸿勋先生《陕西西安汉长安城未央宫遗址前殿复原设想鸟瞰图》制作的汉未央宫模拟图
这个冬天，古城西安的第一场雪，比往年来得晚了些。1月12日一早，白雪如纱般笼罩在位于未央区的汉长安城遗址上，让这片土地更增加了一份荒凉和神秘。与周围的高楼大厦、车流喧嚣相比，它仿佛在城市边缘安静地沉睡着。
当天，来自全国政协文史和学习委员会的委员和陕西省、西安市政协的领导、专家学者一起冒着风雪实地察看了汉长安城国家大遗址的保护和利用工作。大家边走边看，边关切地询问着，寒冷的天气丝毫没有减少委员们对汉长安城保护工作关注的热度。对此，汉长安城特区管委会综合办主任毛新亮并不感到意外，他说：“每一位来到这里的专家都会激动，因为它对于汉民族而言实在是太重要了。”
白雪覆盖下的汉长安城未央区遗址
汉文化的原点
时间回溯到公元前202年，刘邦建立西汉王朝，听取谋臣娄敬、张良的建议，关中“阻三面而守，独以一面东制诸侯”，决定将都城定于长安。公元前200年，汉长安城内最早的建筑——长乐宫修建完成，随后刘邦任命丞相萧何为“总设计师”，开始着手修建城内其他宫殿和基础配套设施。不过未央宫的奢华程度远超过长乐宫，据《史记》记载，汉高祖见未央宫宏伟华丽，顿时大发脾气：“天下匈匈，劳苦数岁，成败未可知，是何治宫室过度也！”意思是，现在连年战乱、天下未定，成败都未可知，怎么能建这么豪华的宫殿？萧何回答：“天子以四海为家，非壮丽无以重威”，您是天子，宫殿不建造的豪华怎么显示您的威严和气魄呢？萧何又说：“且无令后世有以加也”，而且以后都不用再修了。刘邦听了这话才高兴。
不过汉长安城真正建成是在汉武帝时期。公元前138年建上林苑，公元前129年穿漕渠，公元前120年开昆明池，公元前104年修建章宫，公元前101年建明光宫和桂宫，此时汉长安城才真正完成了它的“顶级配置”，其面积约36平方公里，仅城墙周长就达25公里。规模远超同时期的罗马城、拜占庭城和巴格达城，是当时世界上最大的都城。
这座满载着西汉王朝强盛辉煌的都城被多个朝代所沿用，西汉之后，又有新莽、东汉（献帝）、西晋（愍帝）、前赵、前秦、后秦、西魏、北周、隋等共10个王朝在此建都，实际使用近800年，是中国历史上建都朝代最多、历时最长的都城。由于汉族、汉人、汉语、汉字等概念均诞生于此，毫无疑问，这里就是汉文化的原点、汉民族的精神家园。
俱往矣，2200多年弹指一挥间。今天，那个无比辉煌的西汉都城遗址便沉睡在这白雪覆盖的荒草之下。
隋代以后，汉长安城被弃用。“君王无处所，年代几荒凉。宫阙谁家域，蓁芜罥我裳。井田唯有草，海水变为桑。”唐初诗人王绩的《过汉故城》中描述了这座故都被遗弃后的没落。随后若干年，就连地表建筑也遭毁坏化成了乌有。然而幸运的是，这座寓意“长治久安”的都城虽没有一直长久下去，却由于多种历史因素的巧合，后世没有一个朝代在城址上进行叠压建设，它的遗址长久地保存了下来。
据考古人员介绍，从上世纪50年代开始，考古部门经过多次勘探试掘，证明汉长安城地下保存完整，甚至还有不少秦代文物，远远超过预期。“在今后的岁月里，这里的地下随时可能爆出更令人震惊的发现。”
1961年，汉长安城遗址被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位；2014年，汉长安城未央宫遗址又作为丝绸之路“长安—天山廊道”路网的一部分被列入《世界遗产名录》。
“民族文化的印记是什么？就是这些遗址。汉长安城是我国迄今保存最完整的古代都城遗址，是中华文明形成发展过程中具有核心地位的重大历史文化遗产，如果我们国家要确定最重要的十处遗址的话，它一定在其中。”在陕西省文物局局长赵荣眼里，汉长安城遗址地位之崇高可见一斑。
文物保护的“特区”
站在未央宫前殿遗址，闭上眼，俯耳细听，风中仿佛隐隐而来，两千多年前汉武帝在这里接受群臣朝拜，山呼万岁；霍去病在这里掷地有声地说出“匈奴未灭，何以家为”；马铃声声，张骞手执旌节出使西域，并由此开创出古代丝绸之路……
可是睁开眼来，远处是高楼，仿佛城市的轮廓，近处是低矮的草木，一片萧瑟。除了广袤，丝毫感受不到当年“何其赫隆盛”的景象。
沧海桑田、斗转星移。曾经的汉长安城变为了农田和村庄，如何更好地保护遗址成了文物工作者面临的难题。“当法律面对群众基本生活的时候就是一张白纸，我们只是限制老百姓不要干什么，那老百姓能干什么？”1997年，现在的文物局长赵荣那时候还是个老师，他受当时文物部门委托，开始带队介入汉长安城的研究。“我们告诉老百姓不要去挖鱼池，同时也在研究能比挖鱼池对遗址破坏更小的产业。我们第一个研究报告，就是建议在汉长安城里发展观光农业。后来又发现，如果在遗址上随意种树，根系的发展也会对遗址产生破坏。最好的办法就是规划，开始对汉长安城规划切块。”让赵荣感到欣慰的是，经过20多年努力，汉长安城遗址保护受到了各方重视，从一个遗址、垃圾交错在一起的空间，变成了搬迁8平方公里，75平方公里总体控制区，36平方公里核心区的“特区”。
如今，毛新亮和同事们已经习惯了“特区”这个称谓。他还开玩笑说，这个称谓是政协给的，因为特区的设立最初源于一份政协提案。
在2007年全国政协十届五次会议上，全国政协委员、时任国家文物局局长单霁翔提交了《关于设立西安、洛阳“国家遗址保护特区”的提案》。首次提出以“特区”概念推动大遗址保护的思路，由此正式拉开了汉长安城特区从诞生到发展的序幕。
单霁翔在提案中指出，西安、洛阳是我国古代王朝都城的集中所在地，是我国以大遗址为代表的重大历史文化遗产集中分布的城市。但现有的行政区划和管理制度不利于大遗址的整体保护，从某种程度上甚至已经成为进一步加强大遗址保护工作的障碍。由于西安、洛阳的各大遗址区域被分割归属不同的行政区和街道办事处辖区，不能设立统一的大遗址保护管理机构，条块分割，各自为政，无法形成保护和管理的合力，土地利用调整、环境整治、人口搬迁和村庄改造等关系到大遗址保护的重大问题很难顺利开展。
单霁翔建议，国家应批准在西安、洛阳的大遗址群地区集中设立“国家大遗址保护特区”。由陕西省、河南省针对西安、洛阳的大遗址比较集中的区域，调整原有的行政区划，成立大遗址保护特区管理委员会。管理委员会的主要职责是以文化遗产保护为中心，通过合理规划建设遗址区以外的城市发展空间，分流大遗址保护区内的人口和产业，通过大型遗址公园和文化遗产园区的建设，改善当地人文景观和生态环境，由此带动周边可建设用地综合效益的提高，使当地民众直接受益，并“反哺”大遗址保护，实现大遗址保护区与周边地区的全面和谐发展。
提案建议最终成为了现实。2011年9月3日，国家文物局、陕西省政府在西安召开专题会议，决定设立全国第一个文物保护特区——汉长安城国家大遗址保护特区，并成立了以局省主要领导为组长的特区建设领导小组。2012年8月，西安市委、市政府通过《汉长安城国家大遗址特区建设实施方案》，决定由未央区按照“政区合一型”模式组建特区管委会，具体负责特区建设组织实施。
区长的困惑
纵观西安市地图会发现，原本方方正正的二环路却在西北角处拐了一个弯，其原因正是为了避让汉长安城特区。
“披三条之广路，立十二之通门。九市开场，货别隧分。人不得顾，车不得旋。”如今，走在汉长安城遗址特区里，丝毫感受不到东汉班固在《西都赋》中所描述的繁华。据特区工作人员讲，其管委会所在地因为偏远，竟然收不到快递，如果有人来访，他们还要出去带路。其实这也正是汉长安城遗址特区的特别之处，它的核心不是经济发展，而是对大遗址的保护。
2011年9月和2013年4月，国家文物局、陕西省政府两次召开合作共建汉长安城国家大遗址保护特区工作会议。从会议纪要中可以清晰地看到，特区的发展目标就是“要把遗产保护与当地经济社会发展、生态建设、民生改善结合，积极探索文化遗产展示利用新模式，走出一条大遗址保护利用的新路子”；“争取建成一个功能完备、环境优美、历史文化特色鲜明的国家大遗址保护特区”。会议还明确了，要坚持考古先行的原则，保护项目建设要统一规划，分项实施，成熟一个，建设一个，开放一个。根据考古勘探情况，在发现文物遗存的区域实施征地保护，居民搬迁；在探明不存在文物遗存的区域，原则上不征用土地，不向外搬迁居民，在不对汉长安城遗址整体环境造成影响的前提下，就地规划建设具有汉代文化特色的优美商住社区，用于遗址区内居民的安置和生产生活。要采取有力措施，坚决遏制遗址区内的私搭乱建情况，严格控制遗址区内流动人口增加，要充分利用国家生态移民等有利政策，加快遗址区内居民搬迁，积极引导和帮助区内居民发展相关旅游产业等。
发展方向已经明确了，可落实起来并不容易。
“恢复汉代道路20余公里，完成未央宫前殿、西安门、西城墙等162处文物本体展示工程，清理垃圾320万立方，新增绿地1.2万亩，栽植树木3万株；不到3个月时间，完成了申遗区9个村3379户和1300多家企业的搬迁工作；被拆迁群众安置项目2013年4月1日开工建设，目前一、二期41栋安置楼全部封顶……”特区成立后的第一项重要工作就是未央宫申报世界文化遗产，据未央区区长、汉长安城特区管委会主任吴智民介绍，3年多来，随着申遗成功，特区建设工作也迈出了坚实步伐。
谈到保护工作时，吴智民如数家珍。谈及遇到的困难时，他忽然间眉头紧锁。
“按照国家相关法律法规要求，遗址区内不能搞开发建设，甚至连市政基础设施都不能建，遗址区内外群众生活、产业发展、城市形象的差距越来越大。目前遗址区内群众人均年收入约为1万元左右，仅为遗址区外平均水平的1/3。随着西安市行政中心北移，遗址区周边城市化进程全面提速，周边城中村改造致使大量外来务工人员进入遗址区，近5年累计流入人口已达近20万。为了争取更多收益，越来越多的遗址区群众开始抢建乱盖，环境卫生也是日益恶化。依此态势，遗址区将可能变成西安最大的‘城中村’。”
“面对剩余50多个村约10万人的生产生活如何保障，遗址区基础设施如何完善等问题，统筹谋划和协调推进的难度很大，远超出市、区的范畴。”
“如果对这些村庄进行整理和搬迁，可供安置村民的土地资源严重不足。另外就是资金缺口巨大，仅未央宫遗址申遗项目涉及的环境整治、遗址展示、基础设施、植物配置等工程建设及征地安置等费用，所需资金就达130多亿元。以此为据，汉长安城城址区整体保护资金保守估计需要500亿元左右，这对地处西北的陕西省、西安市而言是难以充分保障的。”
“面对这项重大的民族工程，我们丝毫不敢懈怠。”但吴智民坦言，“作为区一级组织，我们单薄的肩膀确实扛不起国家大遗址保护这样一个重担。”
尽管“扛不起”，但“没有条件也要创造条件把汉长安城保护好。”这样的表态不仅让委员、专家们颇为感动，也代表了未央区党委、政府的决心。据未央区委书记、汉长安城特区党工委书记汪文展透露，不久前，未央区委通过了《关于加快汉长安特区发展的实施意见》，对汉长安城建设发展提出了新的思路，如争取建成首批文化遗产类有代表意义的中国国家公园，建设“丝路历史文化特区”。努力实现省市合力共建特区、历史文化宣传推广、资源整合转化利用、主导产业培育、群众生活改善五个突破，给力实施遗址保护展示工程、统筹城乡发展工程、生态文明建设工程、产业培育发展工程、文化传承推广工程和管理体制机制创新工程等六项工程。值得关注的是，为了保证工作进度，实施意见后面还附有很详细的2016年工作任务一览表和完成时间。
世界性的难题
“你们多年来为保护这片不可多得的文化遗产作出了重要贡献。”在由陕西省政协文史和学习委员会、人民政协报社主办的汉长安城国家大遗址保护和利用座谈会上，全国政协文史和学习委员会副主任卞晋平对汉长安城遗址的保护工作给予肯定。
“大遗址的保护是个世界性的难题”，九至十一届全国政协委员、中央文史馆馆员、中国社科院考古研究所研究员安家瑶说，每一个大遗址都是不可复制的，都是独特的，没有一个特别成功的典范能供大家复制。每个大遗址都在探索不同的路径来达到保护的目的，汉长安城遗址保护也在探索。
探索就要创新，赵荣结合汉长安城遗址的现状提出，首先应该在保护展示方式上创新，要更多地引入高科技，来解决最小干预和文化展示的问题，比如使用二维码、3D去做。看上去是一无所有，但当把二维码一扫，手机、电脑上展现出来的就是立体的历史画面；晚上，在未央宫前殿用激光等不影响遗址的方式，来复制当年的盛况。另外，应该在汉长安城里建立丝绸之路博物馆，因为丝绸之路的起点就在长安。应该把这里面的文化做好，让它成为一个以汉文化为主体的文化聚集区。
“面积大、价值高”，汉长安城遗址的珍贵之处也正是它保护困难之处。“36平方公里，它就是一个城市，应该有各种各样的业态在里面。”赵荣还提出，必须创新融资体制机制，允许和鼓励民营企业、其他文化企业进入到特区建设中来，虽然文化遗产有很多安全问题，但是相关的服务性业态可以考虑进入。关键在于要把握四条原则：一要安全，二要最小干预，三要符合有利于文化的展示和可读性，四要是可逆的。
“我们要尊重祖先的遗产，要考虑到当前的生活状况，更要考虑到未来的发展。要问心无愧地做好保护工作，同时尽最大的努力使之符合社会发展的需要。”全国政协委员、中国社科院考古研究所研究员袁靖强调，在保护文物的同时不能忽略了民生。他建议，在特区建设中要把文化遗产保护和社会经济发展相结合，和人民群众的生活水平提高相结合，和城镇化建设相结合，和生态环境改善相结合，“这是我们必须要解决好的问题”。
同样是关注民生改善，卞晋平的观点更为具体，“关键是生活在大遗址里面的人怎么办？人是活的、动态的，居民们要娶妻择婿、生儿育女，还要改善居住环境和条件。人在增加，村舍在扩大，同遗址保护的矛盾渐趋突出，而且越往后问题会积累得越多。”卞晋平说，委员们提了不少意见和建议，比如，可否将改善大遗址内群众生活与国家新农村建设、棚户区改造和城镇化建设政策以及“十三五”精准扶贫计划相衔接等，这些都可供汉长安城特区未来的发展作参考。
全国政协委员、中国文物学会副会长张廷皓除了建议特区发展过程中要与棚户区改造、城镇化建设、国家公共文化服务体系建设等政策积极对接外，还特别强调，应该将汉长安城遗址保护纳入到“一带一路”国家战略中去。张廷皓说，汉长安城未央宫遗址被列入世界文化遗产，正因为它是丝绸之路“长安—天山廊道的路网”的起点，汉长安城特区建设必须要有项目推动，而这个项目就是“一带一路”的丝绸之路的文物保护展示工程。
“汉长安城遗址区的老百姓确实为大遗址保护作出了牺牲。”座谈会上，委员、专家学者们达成一项共识，那就是国家建立大遗址保护补偿机制刻不容缓。他们希望国家能对大遗址保护给予更大重视，因为这不是文物部门能解决的问题，也不是一个地方政府能承担的事，国家应针对大遗址的保护，创新管理体制，优化运行机制。当地群众为大遗址保护牺牲了个人利益，国家应该像对待退耕还林生态平衡补偿一样，为群众做出补偿。用政策来减少群众因保护文物致贫的情况，减轻地方政府的负担，“这样也能提高地方政府和群众对文化遗产保护的积极性”。
保护和利用的道路艰辛而漫长，可喜的是，汉长安城正在引起更多人的关注。在前段时间的陕西省两会、西安市两会上，很多代表、委员就此提出了意见建议。“推进汉长安城大遗址保护特区建设”还写入了市政府工作报告。
可对于特区人来说，当务之急是如何不让这大片的土地荒着，如何把它利用起来，让景区内更有人气，吸引更多的人来？“过去两千多年这里都在进行农作物生产，也没有对文物造成破坏，说明还是可以利用的。”安家瑶的观点与特区人不谋而合。观光农业是他们正在考虑发展的产业，“先种植樱花还是先种植熏衣草呢”？
