城市集中供热是公用事业的重要组成部分，是经济社会发展的先导性基础产业。我市地处北方沿海，冬季风大雪多，为全面保障民生、民心工程，近年来，我市陆续推行系列供热便民服务政策，推动城市供热从“供得上”向“供得好”跨越。随着城市规模的不断扩大，我市供热事业快速发展，截至2021年底，全市集中供热面积达1.43亿平方米。2021年底，山东省新修正了《山东省供热条例》，我市亟需更新地方配套政策，出台《烟台市供热管理办法》，为我市供热行业的科学发展提供业务指导和法律支撑，通过规范供热用热行为，维护供热用热双方的合法权益，促进供热事业有序发展。
下面，从15个方面对《烟台市供热管理办法》（以下简称《办法》）的主要内容做进一步解读：
一、《办法》适用范围扩大到全市
2002年出台的《烟台市城市集中供热管理办法》，适用范围是芝罘区、莱山区、福山区、牟平区、经济技术开发区。为进一步统筹全市集中供热管理，《办法》适用范围调整为“本市行政区域内”，包括烟台市所辖的所有区（市）。
二、明确供热的定义
供热定义明确了“供热主体、稳定热源、管网、生活用热和集中供热行为”五个关键词。
（一）供热主体。供热主体是取得供热经营许可的供热企业，在供热经营许可范围内开展的供热经营活动。单位自行供应、居民单户采暖等，不产生经营行为的供热活动，不适用本《办法》。
（二）稳定热源。稳定热源指供热的温度、流量等参数相对稳定，供热介质不间断输送。
（三）管网。管网指由稳定热源向用户供热的管道系统。
（四）生活用热。生活用热是指居民采暖等的用热。
（五）集中供热行为。集中供热行为是供热定义的中心词，明确了供热为“集中供热行为”，区别于居民用户单户自行采暖和单位自备热源采暖行为。
三、室内采暖温度标准确定为不低于18℃
《办法》遵循《山东省供热条例》，规定：“在室外温度不低于供热系统最低设计温度（-5.8℃）、建筑围护结构符合当时采暖设计规范标准和室内采暖系统正常运行条件下，供热企业应当保证采暖供热期内用户卧室、起居室的温度不低于18℃。供用热合同另有约定的，从其约定。”
（一）新、老办法对比。原《烟台市城市集中供热管理办法》规定：“在供热时间内，当室外温度不低于－6℃时，未安装热计量装置的用户，卧室、起居室（厅）、餐厅温度应不低于16℃。”考虑到近年来建筑节能、既有建筑节能改造，建筑保温隔热材料的广泛应用，人们对居住舒适度的要求明显提高，因此《办法》规定了供热室温标准提高至18℃。
（二）达到18℃室温标准应当具备三个条件。达到18℃室温标准是有前提条件的，因为有些因素会严重影响采暖效果，必须予以明确。
1.关于“室外温度不低于供热系统最低设计温度”。设计院进行供热工程设计时，根据规范确定的烟台室外设计温度-5.8℃（《民用建筑供暖通风与空气调节设计规范》，进行建筑耗热量的计算。如果室外温度连续三天低于室外设计温度，造成建筑物向室外散热量持续增加，有些建筑尤其是老式不节能建筑的室内采暖温度可能达不到正常供热标准。
2.关于“建筑围护结构符合当时采暖设计规范标准”。建筑围护结构是指建筑物及房间各面的围护物，主要包括外墙、窗户、屋面、采暖楼梯间等。采暖设计规范已经作了多次修订，内容也有所不同，既有的建筑根据当时的设计规范，符合当时的要求，但是随着时间推移，围护结构的保温性能下降，能耗上升，这类建筑如果不进行更新改造，保证18℃室温标准比较困难，即使系统满负荷供应也难以达到，且易造成能源浪费。如果既有建筑满足当时投入使用时的采暖建筑设计条件，围护结构较完好，或者对既有建筑进行了节能改造，则应当保证18℃的供热室温标准。
3.关于“室内采暖系统正常运行”。这里是指散热器未装修遮蔽、未私自改装室内供热系统、管道水流畅通、管道或散热器内没有气阻等情况。如果存在此类情况，采暖效果将受到影响。
四、关于温度检测
室温是供热质量优劣的具体体现，用户缴纳了热费，应当得到符合标准的供热，如果供热质量不达标，用户有权维护自身权益。供热企业是向居民提供供热服务的主体，有义务保证室温达标，对于用户提出的测温要求，应当积极、及时予以配合。因此，《办法》规定：“用户认为室内温度不达标的，可以向供热企业提出温度检测要求，供热企业应当在接到测温要求后二十四小时内，按照国家、省有关规定和标准进行检测。对室内温度检测结果有异议的，异议方可以委托法定的检测机构进行检测，检测费用由责任方承担。”
同时，《办法》对入户室温检测做了详细规定：“入户室温检测按照下列要求进行：
（一）应当在供热系统正常运行时进行。使用经法定计量检定机构检验合格的检测仪器，测温时间为7：00－10：00、15：00－20：00；
（二）应当记录测量环境的即时状态；
（三）应当在关闭门窗室温稳定30分钟后进行；
（四）应当选取被测房间中心位置（对角线交点）距地1.20±0.10米的高度为测温点；
（五）检测时散热装置应当无覆盖物；
（六）传感器应当避免阳光直射或其他冷、热源干扰；
（七）读数时检测员不应走动。”
其中，测温时间的设定考虑避开气温最高的中午时间段，在用户便利的时间节点进行测温。
五、关于供热退费
针对用户普遍关注的“供热温度不达标”问题，《办法》规定：“因供热企业原因导致室内温度不达标的，供热企业应当采取措施保证供热温度达到规定标准。温度不达标天数自用户申请测温之日起至供热企业复（回）测供热温度达标之日止，每24小时为一个计费天数。供热企业应当按照下列标准进行退费：
（一）用户室内温度高于或者等于16℃、低于18℃的，退还不合格天数收费额的20%；
（二）用户室内温度高于或者等于14℃、低于16℃的，退还不合格天数收费额的50%；
（三）用户室内温度低于14℃的，退还不合格天数收费额的100%。
供用热合同另有约定的，从其约定。”
供热经营企业应在承诺日期之前办理测温不达标退费事宜，或冲抵下一供热期费用。
六、关于住宅小区申请用热户数比例问题
（一）老办法规定。原《城市居民住宅供用热合同》规定：“为确保室温达到规定标准，对当年交纳热费户数达不到单元户数70%的，不予供热。”
（二）现状分析。
1.供热入住比例。当前，很多住宅小区，特别是新建住宅小区，入住户数较少。对这个问题的认识和分析应当着眼两个方面:一方面，小区具备了供热条件，用户室内安装了用热设施，特别是有老人、小孩的家庭，住上有集中供热的新房后，即使用户比例达不到供热标准，也盼着用上集中供热。随着新建建筑整体保温性能的提升，可以做到在保证供热效果的同时，减低用热户数的比例。只要条件具备，供热企业应当满足用户的用热需求。另一方面，入住率过低的情况下，供热能耗较高，供热质量难以保证。供暖小区换热站内的主要设备是按照小区满负荷运行时的标准配置的，如果使用率过低，整个供热系统将出现“大马拉小车”的现象，造成能源浪费，增加了供热的成本，与国家节能减排的能源政策相违背。加之，“热”不同于水、电、气等易于控制，具有相对独立性，公共属性比较强。热存在传导性，具有明显的外部效应，如果小区入住率低，只有少数用户使用，热量通过墙体、楼板等向邻居家传导，白白散失的热量就增加很多。少数在使用的用户可能由于热量的部分流失，导致室温达不到18℃的标准。不考虑这些因素，将导致供用热双方不必要的矛盾纠纷。
2.高层供热分区的概念。低层建筑基本是以一个单元为一个供热循环系统，现在的高层建筑楼层多，供热系统底层散热器承受的压力加大，供热系统的高度增加，更容易产生垂直失调。因此高层建筑供热系统多将系统沿垂直方向分成两个或两个以上独立系统，即高层供热分区，每个分区相当于一个单元，可以单独循环运行。
（三）新办法规定。综合考虑以上条件，《办法》规定：“新建住宅小区具备并网供热条件的，小区、单元或者高层供热分区用热比例均达到50%及以上需要进行集中供热的，供热企业应当供热，并达到供热标准。小区、单元或者高层供热分区用热比例达不到50%的，由供热企业、开发建设单位和用户协商达成协议后，方可供热。既有住宅单元或者高层供热分区用热比例达到50%及以上需要进行集中供热的，供热企业应当供热，并达到供热标准。单元或者高层供热分区用热比例达不到50%的，由供热企业和用户协商达成协议后，方可供热。”
即:1.新建住宅小区需要整个小区的用热比例和用户所在单元或者高层供热分区的用热比例均达到50%及以上的，供热企业正常供热；2.既有住宅的小区入住比例基本较高，所以只需要用户所在单元或者高层供热分区的用热比例达到50%及以上的，供热企业正常供热；3.新建小区、单元或者高层供热分区用热比例达不到50%的，则需要由供热企业、开发建设单位和用户三方进行协商，达成一致后就具体的供热条件、要求等签订供热协议后，方可供热。在保证供热系统正常运行的前提下，最大限度向用户供热，满足住户的用热需求。
七、关于用户停用热、恢复用热的要求
考虑到供热企业在供热期开始前两个月开始系统检查，提前一个月试水打压，进行煤炭等燃料储备，“上供下回”老系统停用热还要进行拆装片，用户提前一个月办理停用热登记等手续，可以避开繁忙的供热准备期，同时供热企业也可以根据用户的报停户数、面积等情况，准确测算煤炭的储备量，统筹安排煤炭采购和供热生产，甚至可以根据停热的面积，调剂出富余的热量用于新增的供热用户，实现热能的最大化利用。因此，《办法》规定：“用户要求停止或者恢复供热的，应当在采暖期开始三十日前向供热企业提出申请并办理手续。供热设施具备分户关闭条件的，供热企业应当免费办理停止或者恢复供热手续。供热设施不具备分户关闭条件的，在不影响其他用户的情况下，供热企业可以对供热设施进行隔断处理。供热企业不得因部分用户欠交热费，停止向其他已交费用户供热或者降低供热标准。”
八、关于对企业连续稳定供热的要求
（一）供热应当连续稳定，不能擅自中断或者停供。连续供热是相对间歇供热而言。间歇供热是指间断性供热的情况，这种供热方式在供热发展初期、利用蒸汽供热的时期较为常用，舒适性差；连续供热是在供热运行期间，供热设备每天24小时不停机运转，这种方式最大优点是室温相对稳定，居住舒适度高。
当前，应确保稳定、优质的采暖效果，进一步提高生活质量。因此，《办法》规定：“供热企业应当按照供用热合同约定，连续稳定供热，不得擅自中断或者停止供热。”
（二）关于确需停热的问题。1.特殊原因影响供热。热电联产的机组紧急维修，需要停机、停炉等，供热也要停供一段时间，这种情况下要告知用户，以保证用户采取措施临时保暖。《办法》规定：“在采暖供热期内，因特殊原因需要连续停止供热超过二十四小时的，供热企业应当提前二日通知用户。”2.故障原因影响供热。如锅炉出现停炉故障、热网出现爆管、设施运行故障等，这些突发事故，供热企业无法预知。一旦发生，要第一时间抢修，尽快恢复供热。同时应当让用户了解事故的情况、影响供热的时限等，做到信息公开、透明，方便用户采取措施临时保暖。因此，《办法》规定：“因突发事故不能正常供热的，供热企业应当立即组织抢修并报告供热主管部门，及时通知受影响区域的用户。”
（三）关于停热与减收热费的规定。连续停止供热，势必导致供热温度下降，室温可能达不到正常供热标准。这种情况下，供热企业应当减收用户热费;已经预交热费的，要相应退费。因此，《办法》规定：“连续停止供热二十四小时以上的，供热企业应当依据停供时间减收相应热费。”
九、对供热服务的要求
（一）关于标准化管理和规范化服务。供热是窗口行业，供热企业应将服务标准、服务事项、通讯方式等公之于众，接受监督。因此，《办法》规定：“供热企业应当实行标准化管理和规范化服务，向社会公示服务内容、服务标准和办事程序，公开收费标准和服务投诉电话，并在采暖供热期实行二十四小时值班。”对于不按照要求设置投诉电话的，《办法》也做了相应的处罚规定。
（二）关于用户咨询、投诉的处理。供热企业作为服务的提供者，对服务对象的要求应当予以满足，要通过加强沟通，及时处理问题，及时化解矛盾，切实提高服务能力和服务质量。用户在用热过程中咨询有关事项、质疑有关服务，是用户的权利，供热企业应当及时处理和解决。因此，《办法》规定：“用户有权就供热收费、供热质量、供热服务等事项向供热企业查询、投诉，供热企业应当在三日内予以答复。”这里的三日，是指三个自然日。
（三）关于入户服务。供热企业工作人员统一着装，文明服务，是对用户的尊重，体现了供热企业良好的精神面貌和积极向上的工作形象。同时也有利于用户识别员工身份，避免出现冒用企业名义推销产品、骗取钱财等问题的发生。用户对供热企业工作人员入户服务要予以积极配合，帮助其完成工作任务，以维护正常供热。因此，《办法》规定：“供热企业的工作人员上门服务时，应当佩带统一标志，文明服务，用户应当予以配合。”
十、供热设施维护责任的界定问题
供热专营设施的维修、养护及更新专业性、技术性强，必须由供热企业负责。按照“谁投资、谁所有、谁使用、谁维修、谁更新”的原则，《办法》遵循《山东省供热条例》，规定：“供热企业应当承担由其运营管理的相关管线和设施设备的维修、养护、更新责任。用户专有部分供热设施的维修、养护、更新责任，由用户承担。”即：供热设施的维修、养护、更新、改造等责任，按照当时城市基础设施配套费界定的范围进行划分。
《办法》还规定：“用户应当妥善使用和维护其专有供热设施。供热经营企业应用户要求对用户专有供热设施进行维修时，针对收费项目应事先向用户明示维修项目、收费标准、消耗材料等清单，经用户签字确认后实施维修。对用户专有供热设施跑、冒、滴、漏等问题的求助，供热企业必须在接到求助后的1小时内回复用户，并应与其约定上门服务时间。”
十一、供热设施（含室内供热设施）保修期内的维修、养护、改造和调试等责任
《建设工程质量管理条例》规定：“在正常使用条件下，供热系统最低保修期限为２个采暖期。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”因此，《办法》规定：“供热企业、房地产开发企业等建设单位应当依法承担其投资建设的供热设施（含室内供热设施）保修期内的维修、养护、改造和调试等责任，因工程质量造成的损失，依法承担赔偿责任。供热工程的保修期不得低于两个采暖供热期。保修责任未履行或者拖延履行的，保修期相应顺延。供热工程的保修期应当自供热设施竣工验收合格并正式投入运行之日起计算。”也就是说，新建住宅在保修期内，供热设施的维修、系统运行调试由建设单位负责。保修期满且验收合格，完成供热设施交接的新建住宅，供热单位应当采取有效措施保障供热；验收不合格的，建设单位应进行整改，并继续承担保修责任。
十二、关于老旧小区供热改造的问题
烟台市集中供热起步较早，自上世纪八十年代末开始，至今已有30多年时间。存在以下问题：一是因管道串联，不能分户控制，单元用户之间相互影响，易造成上下层用户室温不均。同时，因使用时间过长造成管道设施结垢堵塞锈蚀，严重影响用户供暖效果。二是老建筑大部分未做外墙保温，窗户密封性差，围护结构隔热性能不佳，造成供热效果不理想，尤其是老系统的低层用户，很难达标供热。
要改变这种现状，进一步提高供热质量，就要实施供热系统分户改造和建筑围护结构改造。因此《办法》规定：“老旧小区改造应当在征求用户意愿的基础上，统筹实施用户自有供热设施分户控制更新改造、建筑围护结构节能改造，提高供热质量。”
十三、关于提前和延长供热时间的要求
供热起止日期应以人为本，根据气象情况适时调整。近年来，我市建立冬季供热预热制度，通过“看天供热”启动预热，并适时延期停暖，这一方式不但可以提前对供热系统进行消漏补缺，强化平衡调试，确保法定采暖供热期开始后达标供热，而且能主动应对可能提前到来的寒流等低温天气和“倒春寒”，收效较好，受到居民的普遍欢迎。当然，由于涉及到企业经营成本和节能减排，提前过早或一味延长时限可能导致不必要的运转，造成能源的无谓浪费，且增加供热成本。因此，《办法》规定：“市区（芝罘区、福山区、莱山区、牟平区、开发区、高新区）采暖供热期为每年的11月16日至次年的3月31日。其他区（市）人民政府可以根据当地实际确定行政区域内采暖供热期。市、区（市）人民政府可以根据气象情况适当延长供热时间，并向社会公布。供热企业不得延迟或者提前结束供热。”
十四、关于对热用户用热禁止行为的要求
供热设施的安全需要供热企业和用户共同维护，目前仍然存在一些用户危害供热设施安全的行为。如：
（一）安装放水阀、排气阀、换热装置等偷热行为。将严重影响供热系统安全运行，增大热负荷，降低供热质量。
（二）改动供热管道、增设散热器、安装循环泵或者改变用热性质。增大了用热量，破坏了系统水力平衡，自家循环变快造成邻居家的循环变慢，水力失衡引起冷热不均。
（三）用户擅自排放系统的热水用于冲洗等。造成系统短时间内大量失水，系统为了维持压力稳定，需要不断向系统内补充经过处理后的凉水。一方面造成水资源的浪费，增加了供热企业的成本；另一方面，系统大量补进凉水，造成系统循环水温度下降，导致室温整体下降，损害了其他用户的利益。同时大量热能白白损失，增加了供热成本，严重损害了供热企业的利益。
因此，《办法》规定：“用户应当妥善使用和维护自有供热设施，不得有下列妨碍供热设施正常运行的行为：
（一）擅自在室内供热设施上安装放水阀、排气阀或者换热装置；
（二）擅自改动供热管道、安装管道泵、增设散热器或者改变用热性质和方式；
（三）擅自排放供热系统的热水；
（四）擅自增加用热面积；
（五）擅自开通供热设施用热；
（六）其他妨碍供热设施正常运行的行为。
用户因以上行为导致室内温度低于本办法规定标准或者合同约定标准的，供热企业不承担相应责任，给供热企业或者其他用户造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”
十五、违反本《办法》的行为应当承担法律责任
违反《办法》规定，应当承担相应责任，具体分为以下两种。
（一）《山东省供热条例》已经做出了规定，《办法》没有再重复援引，主要包括：
“1.违反本条例规定，建设单位擅自施工危害供热设施安全的，由供热主管部门责令改正，逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
2.违反本条例规定，擅自改建、迁移、拆除供热设施的，由供热主管部门责令限期改正，恢复原状或者采取其他补救措施，处五万元以上十万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
3.违反本条例规定，未取得供热经营许可证从事供热经营活动的，由供热主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，处五万元以上五十万元以下罚款。
4.违反本条例规定，供热企业不按照供热经营许可证的规定从事供热经营活动的，由供热主管部门责令限期改正，没收违法所得，处三万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销供热经营许可证。
5.违反本条例规定，供热企业转让、出借供热经营许可证的，由供热主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，处一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，吊销供热经营许可证。
6.违反本条例规定，供热企业延迟供热、提前结束供热或者拒绝用户直接交纳热费的，由供热主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。
7.违反本条例规定，供热企业擅自中断或者停止供热、停业的，由供热主管部门给予警告，责令限期改正，处十万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，吊销供热经营许可证；造成损失的，依法承担赔偿责任。
8.违反本条例规定，用户有妨碍供热设施正常运行行为的，由供热主管部门责令限期改正，逾期不改正的，对单位用户可以处一万元以上五万元以下罚款，对个人用户可以处二百元以上一千元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
9.违反本条例规定，危害供热设施安全的，由供热主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，对单位处三万元以上十万元以下罚款，对个人处五千元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
10.违反本条例规定，供热主管部门和其他有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级主管部门依据职权责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
⑴未按照规定编制或者擅自变更供热专项规划；
⑵未按照规定的权限、程序和条件审批供热经营许可；
⑶未按照规定履行供热服务质量监督管理职责；
⑷其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。”
（二）对法律、有关行政法规及其他地方性法规没有规定的，《办法》作出相应规定：
“1.违反本办法规定，供热企业未设立投诉电话或者未按照本办法规定处理投诉的，由供热行政主管部门或者综合行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，处一千元以上一万元以下罚款
2.违反本办法规定，供热行政主管部门或者其他有关部门的工作人员未履行本办法规定的监管职责，或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
