——关中平原城市群发展研究
关中平原城市群地处中国内陆腹地，是华夏文明重要发祥地，古丝绸之路的起点，承载着中华民族的历史荣耀和厚重记忆。它以西安为中心，是亚欧大陆桥的重要支点，西部地区面向东中部地区的重要门户，同时也是西部地区第二大城市群，2018年实现生产总值20767.34亿元，综合经济实力仅次于成渝城市群。关中平原城市群发展基础较好、发展潜力较大，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有独特战略地位，它作为我国向西开放门户，引领带动中西部崛起，具有承东启西的区位优势，2018年《关中平原城市群发展规划》（发改规划〔2018〕220号）的出台，更是赋予关中平原城市群建设具有国际影响力的国家级城市群、内陆改革开放新高地的使命。目前，关中平原城市群经济总量依然偏小，发展质量不高，城市群尚处在培育建设期。本文拟从国内外类似城市群发展状况、关中平原城市群发展规划及现状入手，分析当前关中平原城市群发展中存在的瓶颈制约，从而靶向施策，提出推动关中平原城市群发展的对策建议。
一、理论综述
（一）城市群概念综述
1961年，法国地理学家戈特曼在他的著作《城市群：城市化的美国东北海岸》中第一次提出了城市群的概念，具体指人口规模在2500万以上和人口密度超过每平方公里250人的特大城市。目前，学术界对城市群的概念尚未完全统一，但大家都认为，城市群是由很多城市组成的，彼此间联系非常紧密，且共同对区域发展产生影响，城市群是工业化、城市化进程中区域空间形态的高级现象，能够产生巨大的集聚经济效益，是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的必由之路和重要标志之一。我国学者方创林等在《2016中国城市群发展报告》中，采用文献分析法总结出“城市群”的基本内涵：即城市群是指在特定地域范围内，以1个超大或特大城市为核心，由3个以上都市圈（区）或大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间联系紧凑、经济联系紧密并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。大量实践证明：城市群以其相对较高的城市密集程度、相对完善的城市等级结构、相对合理的产业分工和相对完善的设施网络等而具有强大的要素集聚功能、辐射带动功能和整体竞争功能。
（二）国内部分城市群发展情况简介
长三角城市群：位于中国东部，是中国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，也是6大世界级城市群之一。2016年6月，国家发改委发布的《长江三角洲城市群发展规划》赋予长三角城市群最具经济活力的资源配置中心，具有全球影响力的科技创新高地，全球重要的现代服务业和先进制造业中心，亚太地区重要国际门户，全国新一轮改革开放排头兵，美丽中国建设示范区的战略定位。
珠三角城市群：是亚太地区最具活力的经济区之一，是有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，南方地区对外开放的门户，中国参与经济全球化的主体区域，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动华南、华中和西南发展的龙头，是我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大区域之一（另外两个是长三角、京津冀），有“南海明珠”之称。它以广东70%的人口，创造着全省85%的GDP。2015年9月29日，珠三角国家自主创新示范区获国务院批复同意，目标是把珠三角建设成为中国开放创新先行区、转型升级引领区、协同创新示范区、创新创业生态区，打造成为国际一流的创新创业中心。2015年1月26日，世界银行发布的报告显示，珠江三角洲超越日本东京，成为世界人口最多和面积最大的城市群。
京津冀城市群:是中国的政治、文化中心，也是中国北方经济的重要核心区。京津冀城市群以建设京津冀世界级城市群为引领，遵循城市发展规律，转变城市发展方式，优化城市空间布局，完善城市治理体系，改善城市生态环境，创新城市管理体制，不断提升城市环境质量、人民生活质量和城市竞争力，努力打造富有活力、和谐宜居、各具特色的现代化城市，走出一条具有中国特色的城市发展道路。
成渝城市群：以重庆、成都为中心，是西部大开发的重要平台，是长江经济带的战略支撑，也是国家推进新型城镇化的重要示范区。成渝城市群的培育发展，将有助于发挥其沟通西南西北、连接国内国外的独特优势，推动“一带一路”和长江经济带战略契合互动，有利于加快中西部地区发展、拓展全国经济增长新空间，有利于保障国土安全、优化国土布局。2020年，成渝城市群将基本建成国家级城市群。到2030年，重庆、成都等国家中心城市的辐射带动作用明显增强，实现由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越。
二、关中平原城市群发展规划概况
（一）提出背景
在原有关中—天水经济区建设的基础上，2018年1月9日，国务院正式批准了《关中平原城市群发展规划》（以下简称《规划》），并于2月7日由国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发。《规划》提出：培育发展关中平原城市群，发挥其承东启西、联结南北的区位优势，推动全国经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展，有利于引领和支撑西北地区开发开放，有利于推进西部大开发，有利于纵深推进“一带一路”建设。
（二）涵盖范围
关中平原城市群以关中平原为依托，涵盖的城市分别位于陕西关中地区、山西省西部以及甘肃省东部（部分城市只涵盖个别区县），总国土面积超过10万平方公里，常住人口接近4000万人，是仅次于成渝城市群的西部地区第二大城市群，具体范围包括：
陕西省——西安市、宝鸡市、咸阳市、铜川市、渭南市，杨凌示范区，以及商洛市的商州区、洛南县、丹凤县、柞水县。
山西省——运城市（除平陆县、垣曲县），临汾市的尧都区、侯马市、襄汾县、霍州市、曲沃县、翼城县、洪洞县、浮山县。
甘肃省——天水市，平凉市的崆峒区、华亭县、泾川县、崇信县、灵台县，以及庆阳市区。
图1：关中平原城市群概略图
可以看出，关中平原城市群在原有关中—天水经济区的基础上，增加了平凉、庆阳和运城市、临汾市4个市，范围由仅涉及甘肃和陕西两省扩展到甘肃、陕西、山西三省，是关中—天水经济区和晋陕豫黄河金三角区域的进一步延伸和整合，在范围上更大更广。
（三）发展目标任务
1、总体目标
《规划》中提出，关中平原城市群战略定位为:向西开放的战略支点，引领西北地区发展的重要增长极，以军民融合为特色的国家创新高地，传承中华文化的世界级旅游目的地，内陆生态文明建设先行区。建设目标为：到2035年，城市群质量得到实质性提升，建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、彰显中华文化、具有国际影响力的国家级城市群将建成有国际影响力的国家级城市群。西安国家中心城市和功能完备的城镇体系全面建成，创新型产业体系和基础设施支撑体系日趋健全，对内对外开放新格局有效构建，一体化发展体制机制不断完善。
2、各区域发展规划任务
陕西——2018年12月14日，陕西省政府印发《陕西省〈关中平原城市群发展规划〉实施方案》，方案要求，到2035年，城市群质量得到实质性提升，西安国家中心城市和功能完备的城镇体系全面建成，宝鸡、咸阳、铜川、渭南、商洛、杨凌、韩城等城市辐射带动能力持续增强，中小城市和特色镇加快发育；创新型产业体系和基础设施支撑体系日趋健全，科技成果转化能力显著增强，连通城市群内外的多层次交通运输网络全面形成，生态安全格局全面建立；对内对外开放新格局有效构建，向西开放战略支点作用进一步显现；一体化发展体制机制不断完善，建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、彰显中华文化、具有国际影响力的国家级城市群。
甘肃——2018年8月10日，甘肃省政府印发《关中平原城市群发展规划实施方案》，方案要求，到2035年，天水、平凉、庆阳与关中地区城市间联系更加紧密，辐射带动能力显著增强，中小城市和特色小城镇协调发展；城市历史文化得到有效保护，城市特色风貌充分彰显，生态环境质量根本好转，生态安全格局全面建立；以绿色生态为特色的现代产业体系基本建成，集约紧凑式开发模式成为主导；互联互通多层次基础设施网络全面形成，支撑保障能力明显提升；开放合作体制机制逐步健全，向西向南开放战略支点作用进一步显现，深度融入“一带一路”格局基本形成。
山西——山西省发改委联合山西省住建厅于2018年6月12日印发了《山西省贯彻落实实施方案》。方案要求，到2035年，运城、临汾两市的整体经济实力明显增强，城市规模发展扩大，多点产业支撑、多元优势互补、多极市场承载、内在竞争充分的现代产业体系基本形成，重点领域供给侧结构性改革取得阶段性成果，支撑资源型经济转型的体制机制基本建立，现代基础设施网络高效互联，生态环境明显改善，基本公共服务体系一体化水平显著提高，区域竞争力和影响力进一步增强，与陕甘协同发展格局全面形成。
3、重点城市发展任务
《规划》将西安作为城市群内独一无二的核心城市，提出建设西安国家中心城市，强化面向西北地区的综合服务和对外交往门户功能，提升维护西北繁荣稳定的战略功能，打造西部地区重要的经济中心、对外交往中心、丝路科创中心、丝路文化高地、内陆开放高地、国家综合交通枢纽，建成具有历史文化特色的国际化大都市。而将宝鸡、运城、天水等其它城市作为重要节点城市，要求其适度扩大城市人口规模，提升综合服务功能，壮大特色优势产业，增强对城市群发展的支撑作用。
三、关中平原城市群发展现状
（一）当前发展支撑
1、主要经济指标情况：总量占全国2%左右、西安核心地位显著
从经济总量看，占比为全国2%左右。2018年，关中平原城市群实现生产总值20767.34亿元，占全国的2.3%；地方财政一般公共预算收入1262.08亿元，占全国的0.7%；金融机构人民币存贷款余额分别为39236.19亿元和29623.94亿元，均占全国的2.2%（金融机构人民币存贷款余额商洛、运城、临汾、平凉、庆阳数据均为全市口径）。
从群内城市看，陕西区域实力雄厚，西安核心地位显著。2018年，西安实现生产总值8349.86亿元，占关中平原城市群比重达40.2%，其次是咸阳（11.4%）、宝鸡（10.9%）、渭南（8.5%），山西境内运城、临汾两市及甘肃境内天水、平凉、庆阳三市合计分别仅占14.2%和8.5%；西安财政一般公共预算收入684.71亿元，占城市群比重54.3%，其次是临汾（10%）、渭南（7.2%）、咸阳（7.1%），甘肃三市合计仅占10.3%；西安金融机构人民币存贷款余额分别为39236.19亿元和29623.94亿元，占城市群比重分别为53.4%和66.6%，城市群内其他城市占比均未超过10%。2017年，西安规上工业增加值1361.77亿元，占城市群比重26.9%，其次是咸阳（20.8%）、宝鸡（19.4%）、渭南（11.8%），山西两市及甘肃三市合计仅分别占9.4%和4.5%。
2、产业结构情况：二产三产均衡发展，多数市（区）以二产为主导
从总体结构看，二产三产发展较为均衡。2018年关中平原城市群三次产业占比为8.2:43.3:48.5，整体呈现出一产适中、二产、三产相对均衡的结构特点，服务业占比虽高于第二产业5.2个百分点，但仍未突破50%，服务业占主导地位的局面尚未完全形成。
图2：2018年关中平原城市群三次产业结构饼状图
从群内城市看，西安服务业相对发达，多数市（区）第二产业占比较高。2018年西安三次产业结构比重为3.1:35.0:61.9，一产较小，二产适中，三产发展较为突出。其中第三产业实现增加值5165.43亿元，占关中平原城市群比重过半，是第二位咸阳的7.0倍，与城市群其他市（区）相比，西安服务业总量占优，相对发达。但关中平原城市群12个市（区）中，咸阳、铜川、渭南、杨凌示范区、商洛，以及庆阳均呈现出第二产业占比突出的态势，城市群中大部分地区仍处于工业化中后期阶段。
多数市（区）以工业为主导产业。2017年，关中平原城市群规上工业增加值占GDP比重为28.3%，但从各市（区）情况看，有7个市（区）规上工业占比较高，在30%以上，仅西安、天水和平凉占比低于20%（西安18.2%、天水16.8%、平凉12.6%）。
3、增长动力情况：投资驱动为主，西安外贸水平领先
从投资及消费情况看，以投资驱动为主，陕西七市（区）总量增速均占优。2017年，关中平原城市群实现全社会固定资产投资21056.38亿元，占全国的2.2%。其中，陕西七市（区）实现投资17871.63亿元，占关中平原城市群比重达九成以上；西安占35.9%，是总量居第二位宝鸡的2.0倍。从增速情况看，2018年，陕西七市（区）均保持了8%以上的较好增长，山西两市及甘肃三市均为负增长。
2018年，关中平原城市群实现社会消费品零售总额9518.15亿元，占全国的2.5%，比2017年提高0.2个百分点，其中，陕西七市（区）实现社会消费品零售总额7307.21亿元，占城市群比重达76.8%；西安占48.9%，是总量居第二位宝鸡的5.4倍。从增速情况看，2018年，陕西七市（区）除西安增长9.6%，其余均保持了两位数以上的较快增长，山西两市及甘肃三市均为个位数增长。从全社会固定资产投资与社会消费品零售总额的比值来看，关中平原城市群及群内9个市（区）比值均大于1，仅有运城、临汾、庆阳投资低于消费，说明关中平原城市群中多数城市在发展中更倾向于投资驱动型。
从进出口及外贸依存度情况看，西安进出口占比九成以上，多数市区外贸依存度不高。2018年，西安进出口总值3303.87亿元，在关中平原城市群中占据绝对优势，是居第二位运城的43倍左右。从外贸依存度（进出口总值/GDP）来看，受身处内陆的地理位置影响，城市群中除西安市外贸进出口依存度39.6%，高于全国5.7个百分点外，其他城市都在个位数水平。
4、居民收入状况：城市间收入水平差距较大，增速总体较快
从总量看，2018年，关中平原城市群共有西安、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌及临汾六市（区）城镇居民人均可支配收入突破三万元大关，总量最高的西安38729元，最低；西安、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌、运城、临汾七市（区）农村居民人均可支配收入突破万元，总量最高的西安13286元。从增速情况看，陕西七市（区）及甘肃三市居民收入增长较快，城镇及农村居民收入分别保持了7.9%以上及9%以上的较好增速，运城城镇居民收入、临汾城乡居民收入增长相对较缓。
注：表中商洛、运城、临汾、平凉、庆阳城乡居民收入数据均为全市口径。
（二）潜在发展优势
1、区位交通四通八达。自古以来，作为古丝绸之路起点，关中平原地区便是世界的枢纽，对外开放的门户，在全国区域经济布局上，具有承东启西、东联西进的地理优势，有重要的战略地位。贯通西部地区的南北通道和新亚欧大陆桥在此交汇，以西安为中心的“米”字型高速铁路网、高速公路网加快完善，国际枢纽机场和互联网骨干直联点加快建设，全国综合交通物流枢纽地位更加凸显。西安咸阳国际机场1小时航程可以覆盖我国中西部主要城市，2小时航程可覆盖我国70%的领土，3小时航程能覆盖我国所有省会城市和重要旅游城市，年旅客吞吐量达到4465万人次，年货邮吞吐量突破30万吨大关，居全国第七位；贯通天水、宝鸡、杨陵、咸阳、西安、渭南的宝兰高铁开通，标志着横贯我国东西的高铁大动脉全线连通；中欧班列（西安）运行常态化，2018年全年开行量达1235列，实际开行总量，货运量，重载率均居全国第一；海航现代物流总部、京东全球物流总部、阿里巴巴丝路总部等20多家电商龙头企业总部或西北分部纷纷在此落户。
2、文化历史源远流长。关中平原历史源远流长，民族文化闻名遐迩。这里是中国古人类和中华民族文化重要的发祥地之一，是中国历史上多个朝代政治、经济、文化的中心，被誉为“天然的历史博物馆”，特别是西安、咸阳、宝鸡、天水、平凉、运城、临汾等城市历史悠久，拥有大量珍贵的历史文化遗产和丰富的人文自然资源，文物点密度大、数量多、等级高，有力的带动了文化旅游业的繁荣发展。文化产业发展取得瞩目成就，仅西安文化产业增加值就突破600亿元，占GDP比重达7.9%，成为经济发展的又一亮点；丝绸之路国际艺术节、丝绸之路国际电影节等一系列重大文化艺术活动先后在西安举行，打造了丝路文化交流合作的新高地；2018年，西安市总共接待国内外旅游者人数24738.75万人次，增长36.7%，旅游业总收入2554.81亿元，增速高达56.4%，表现十分亮眼。
3、科教创新实力雄厚。关中平原城市群现代产业体系完备，产业聚集度高，科教资源、军工科技等位居全国前列，是全国航空、航天、机械、电子、农业等领域重要的科研和生产基地，在现代农业、电子信息、生物工程、空间技术、光机电一体化、新材料和高效节能等高新技术领域形成了独特的优势，承担着全面创新改革试验、自主创新示范、军民深度融合发展等国家重大改革创新任务。以西安、宝鸡高新技术产业开发区和杨凌农业高新技术产业示范区为骨干的关中高新技术产业开发带已经形成；西安自贸区作为西北唯一的自由贸易试验区，为现代产业发展提供了重要平台和载体；城市群拥有普通高校90余所，在校大学生超过100万，是全国高等教育的重要基地；创新综合实力雄厚，2017年西安市R&D经费支出360.17亿元，R&D经费投入强度4.82%，分列副省级城市第二及第一位，研发投入全国领先。
4、自然矿产资源富集。关中平原城市群拥有独特的地理位置和气候条件，南依秦岭、东跨黄河、北靠高原、渭水中流，自古以来土地肥沃，物产富饶，特别是矿产资源富集，是不可多得的“天然宝库”。发源于庆阳的长庆油田是我国产量最高的巨型油气田；渭南是我国十大煤炭产地之一；临汾、铜川、运城、平凉等地煤炭、油页岩、石油探明储量丰足；宝鸡、咸阳、渭南、天水等地钼、金、水泥用灰岩、磷、地下水、石灰石、地热等资源丰富、颇具优势；运城盐湖镁盐产量位居全国第二；杨凌示范区农业资源富集，是著名的“农科城”；商洛中药材品种多达上千，素有“秦岭药库”之美称。
5、城镇体系引领作用提升。西安常住人口突破千万，已发展为西北地区唯一的特大城市，国家中心城市建设稳步推进，核心引领作用不断增强。西咸新区是全国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区。宝鸡、临汾、天水等市城区常住人口接近百万。城镇化水平持续提升。2018年西安城镇化率达到74.01%，铜川、杨凌、宝鸡、咸阳、临汾（全口径）、庆阳（关中范围）均突破50%，各级各类城镇联系日益密切。随着近年来户籍新政和“招才引智”工程的实施，关中平原城市群人力资源不断充足，发展潜力持续提升。
图3：2018年关中平原城市群常住人口情况
注：临汾、平凉、庆阳均为2017年数据。
四、影响城市群发展的“七大瓶颈”
（一）地域行政色彩浓厚，抱团发展意识淡薄
关中平原城市群横跨陕西、山西、甘肃三省份，属于地域毗邻、经济相融而形成的城市群。按照城市群规划发展要求，对每个城市适合发展什么、应该发展什么才能实现群内最优发展都有明确定位，这不仅涉及各城市的产业调整、主体功能调整，也将会对各城市的经济增长速度、财政税收以及发展利益产生深远影响。由于关中平原城市群内的三省份纳入城市群的城市地位差异较大，政治地位不对等，且目前尚未建立强有力的议事协调机制，地区之间很难达成统一共识，部门利益和地方保护势必阻碍经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，如果不打破这种行政区桎梏约束，群内城市互相博弈的现象将屡见不鲜，合作共赢的场景将少之又少，跨区域的大项目也将很难落地。陕西作为城市群内的龙头省份，如果不积极协调其他两省份相关地区加强协作，城市群整体优势将难以形成，相关规划文件也将流于形式，无法推进落地。
（二）城市群经济总量偏小，发展基础相对薄弱
当前，关中平原城市群尚处于起步阶段，经济总量相对偏小。2018年关中平原城市群实现生产总值20767.34亿元，总量虽高于山西、甘肃两省，但仅相当于陕西的85%，河南的43.2%，四川的51.1%，甚至低于广州、深圳等一线城市（占广州的90.8%，深圳的85.7%）。同时，一方面，城市群内大多数城市经济增长仍过度依赖投资驱动，投资增长多数快于GDP；另一方面，2018年运城、临汾、天水、平凉、庆阳等5个欠发达市全社会固定资产投资出现负增长，这势必影响整个区域城市的产业布局调整和新动力形成，从而对经济的快速健康发展造成影响。
（三）城市间产业分工协作格局难以形成，核心城市辐射带动作用有限
城市群从表面上看是城市之间的融合，本质上则是产业间的融合，区域城市合理的职能分工是提高城市群整体竞争力的基础。关中平原城市群内，西安和咸阳支柱产业趋同比较明显，不利于产业链条形成；西安与平凉、庆阳、临汾等其他城市经济落差大，很难形成平稳衔接的产业链；加上各城市大而全的发展思路，群内城市在确定未来发展定位时缺乏全局高度的协调与沟通，发展目标大多相似度较高，且大中小企业普遍延续传统的经营模式，缺乏相互之间的分工协作，竞争明显大于合作，摩擦大于融合。作为关中平原城市群核心城市的西安，与东部特大城市相比经济发展水平尚有差距，城市功能不够完善，经济外溢带动效力较低，虽然其自身经济基础相对较好，产业布局相对完备，但受产业结构和地域影响力的原因，对群内城市的辐射带动作用有限，核心凝聚力不强，产业接续发展路径受限。2018年西安实现生产总值8349.86亿元，在15个副省级城市中排第9位，仅相当于周边中原城市群中心城市郑州的82.3%，成渝城市群中心城市重庆、成都的41%和54.4%，总量远不及广州、深圳、武汉、杭州等一线、新一线城市。同时，城市群内城市分化较为明显，西安与其他市（区）经济规模差距较大，2018年除西安外，有2个市经济总量突破2000亿，3个市突破1000亿，其他6市均低于1000亿，西安市经济总量（8349.86亿元）是最低的杨凌示范区（150.46亿元）的55.5倍。
（四）多数城市处于粗放式增长阶段，科技成果就地转化率低
从城市群内各城市服务业增加值占GDP比重看，2018年，除西安、天水、平凉服务业增加值占GDP比重超过50%以外（西安61.9%、天水55.4%、平凉51.5%），其他城市均低于50%，最低的宝鸡市仅有29.5%；在第二产业中，群内各城市大多传统制造业占比较高，高新技术产业发展明显滞后，发展仍更多表现为粗放模式。从资源环境看，该城市群内人均水资源量不足全国平均水平的1/3，且空间分布不均，渭河、汾河流域部分区段水质污染严重，地下水超采问题突出，大气环境污染情况严峻，重污染天气频发，环境容量接近极限，加之在以往发展过程中，地方政府环保意识薄弱，只顾近期利益而忽视长远发展，造成诸如祁连山事件和秦岭北麓事件等重大环保问题的发生，这势必增加后续发展的环境约束。同时，关中平原城市群内高校数量较多，但人才科技优势却并未充分体现，城市群协同创新机制不健全，各类科研机构力量未能有效整合，军民科技资源共享程度不够，创新创业服务体系不完善，科技与经济、成果与产业对接不畅，科技成果就地转化率不到30%。
（五）群内城市对人才、资本等资源要素吸纳能力不强，营商环境不优
由于群内城市工资水平普遍不高，发展最好的核心城市西安2018年就业人员平均工资83962元，远低于北上广深同期水平，高端人才“孔雀东南飞”现象严重；同时，受发展理念、开放程度和产业结构限制，群内城市传统产业转型升级缓慢，新兴高端高技术产业又大多处于起步阶段，民营经济发展滞后，市场主体不多不大不强，对高端要素吸引能力不强，城市群内高校毕业生就地择业比例偏低，资金外流趋势明显，“墙内开花墙外香”的尴尬局面长期存在。同时，城市群内营商环境不优，对经济的持续快速发展造成严重掣肘。2018年国家统计局组织开展的34个城市企业办理施工许可所花时间调查结果显示，西安市办理施工许可所花时间总长在34个城市中由长到短排序，居第4位，比花时最少的宁波多560日。其中需要实际办理事项比最少的海口多18项；住宅类项目实际所花时间比最少的沈阳多551日；工业类项目实际所花时间比最少的海口多792日。
（六）城市群总体收入水平偏低，民生保障仍有差距
2018年，城市群内收入水平最高的西安市城乡居民人均可支配收入分别为38729元和13286元，均低于同期全国39251元和14617元的平均水平。从不同城市间收入差距看，城市群内城镇居民人均可支配收入最低的商洛市仅占西安的60.7%，农村居民人均可支配收入最低的天水市仅占西安的58%；同时，2018年，陕西、山西、甘肃三省一档月最低工资标准分别为1680元、1700元和1620元，分别居全国17位、15位和25位，大多未达到全国平均数。这种城市之间的收入差距，加之落户、教育、医疗等民生保障措施相比发达地区仍有差距，这势必会在不同城市人群之间制造出一种“制度性”差距，对要素的自由流动形成阻碍。
（七）县域经济发展滞后，城乡差距尤为明显
由于关中平原城市群内的多数县（区）工业化进程缓慢，产业层次不高，规模偏小，县域经济发展相对滞后。从第十八届全国县域经济与县域综合发展前100名情况看，陕西仅有1个县上榜，且不在关中平原城市群范围内，山西和甘肃均无上榜县，这反映了城市群内尚无县域经济发展较好的县（区），县域经济发展整体实力不强。由于县域经济吸纳就业和推动居民增收的能力有限，该区域内城乡差距普遍较大，2018年城市群内多数城市城乡居民收入比高于全国，其中有5个城市收入比达到3.1以上，剩余7个均在2.6以上，最高的天水市收入比达到3.5，高出最低的商洛市0.9个百分点。同时，区域内农民外出务工成为常态，一些地方甚至出现空壳村，这让乡村振兴进展缓慢，农村基础设施改善迟缓，留守老人、留守儿童等一系列社会热点问题集中爆发，严重影响了城乡同步发展和区域协调推进。
图4：2018年关中平原城市群居民收入比情况
注：商洛、运城、临汾、平凉、庆阳城乡居民收入数据均为全市口径。
五、优势互补，协同发展
（一）加强资源互补，强化协同效应
一是培育核心城市的引领作用。当前，关中平原城市群大城市少，中小城市发展相对偏弱，城市群建设的首要职责在中心城市西安，西安应当充分利用自身科教资源优势以及“户籍新政”等人力资源聚集效应，吸引周边城市优秀人才进驻，同时利用群内其他城市石油、煤炭、有色金属等自然资源丰富优势，大力发展战略新兴产业和先进制造业。
二是充分挖掘城市群内其他城市自身优势，形成资源互补。依托其他城市人力资源成本低、政府招商投资意愿强等特点，加强城市群内城市之间的经济联系，如将传统优势产业向宝鸡、咸阳、铜川等工业基础相对扎实的城市进行梯度转移，带动周边城市制造业发展，反哺关中平原城市群其他城市。
（二）构建高质量发展体系，助推产业创新升级
一是壮大特色优势产业。围绕能源装备、轨道交通、输变电、数控机床等优势领域，实施工业强基战略。改造提升有色冶金、食品、纺织等传统产业，提高集中度，推广循环经济。
二是发展战略性新兴产业。大力发展光电芯片、智能制造、人工智能、航空航天、新一代信息技术、生物技术、新材料、新能源节能环保等产业，构建航空、卫星应用、集成电路、物联网等产业链，打造西安航空、航天、集成电路制造和宝鸡新材料等国家产业基地，积极创建“中国制造2025”国家级示范区。
三是加快军民融合深度发展。一方面以大型飞机、航空发动机、载人航天、月球探测等国家重大科技专项为牵引，搭建“军工+”平台，鼓励引导民办高校、民营企业和地方科研院所参与科研生产与配套协作。另一方面，以全面创新改革试验为牵引，加快军工、科技资源优势向创新优势、产业优势转化，促进创新成果和产业发展紧密对接，提升军工经济对城市群整体发展的带动作用，最终建立军民融合为特色的国家创新高地。
（三）实现生态共建，增添发展绿色动力
一是实施环境联防联治。坚持预防为主、综合治理，建立环境污染联防联控机制。实施大气污染防治行动，强化机动车尾气治理，推动城镇燃煤减量替代，进一步提升城市空气环境质量。
二是促进资源高效利用。深入推进节能降耗，强力淘汰落后产能，发展节能环保产业。强化水资源节约和利用，严格实行水资源消耗总量和强度“双控行动”，实现“水润关中、水美关中、水兴关中”。
三是优化绿色发展环境。构建“两屏、一带、多廊、多点”的生态安全格局，坚持区域生态一体化建设，加强秦岭、黄河生态环境保护治理，分区分类开展受损生态系统修复，着力构建以秦岭北麓、渭北台塬、渭河和泾河沿岸生态廊道为主体的关中地区生态体系。在秦巴山地和陇东黄土高原等生态功能重要或生态环境敏感、脆弱的区域划定生态保护红线，加强环境保护监管，严厉打击环境违法行为。
（四）释放开放活力，着力打造国际门户枢纽
一是加强国际通道建设。通过以陆桥通道为主轴，依托航线联通、铁路贯通、公路畅通的综合交通网络，密切与京津冀、长三角地区的交通联系，畅通连接成渝、珠三角、北部湾等城市群交通物流网络，进而强化向西向北的开放合作，建设东西双向国际贸易大通道，打造新亚欧大陆桥和中蒙俄经济走廊衔接互动的重要平台。
二是构建开放型现代物流服务网络体系。加快实施海航、京东、菜鸟等重大物流项目，扎实做好国家现代物流创新发展和供应链体系建设“双试点”工作。
三是打造文化旅游精品服务。利用西安文化底蕴深厚、旅游业相对发达的实力，融汇秦风唐韵等历史文脉，结合关中平原城市群其他城市特点，打造精品项目、精品线路，提升国际化旅游服务品质，共同打造“一带一路”旅游文化黄金走廊和世界一流旅游目的地。
（五）优化营商环境，深入推进“放管服”改革
一是营造公平竞争环境。给民营企业发展创造充足市场空间，打破“卷帘门”、“玻璃门”、“旋转门”等现象。
二是进一步放宽市场准入。支持民营企业参与军民融合发展、鼓励民营资本参与国有企业改革。
三是完善支持保障环境。建立健全政商互动良性机制，制定政商交往的“正面清单”和“负面清单”，解决“不敢亲”“不愿亲”的问题。
四是健全民营企业公共服务体系。特别是加强城市群内市、县两级民营及中小微企业综合服务机构建设，为民营及中小微企业提供更加精准的政策宣传、需求调研等服务。
（六）支持“一县一业”发展，缩小县域贫富差异
一是加快推进创新型市县（区）试点。结合城市群内区域资源和产业特色，因地制宜引导创新要素进入县域经济，强化特色农产品的品种研发、精深加工、电子商务等技术创新与应用。
二是支持县域园区建设。引导相关企业向园区聚集，重点发展资源深加工、食品轻工、大工业配套产业，大力发展金融服务、商贸物流、特色旅游等现代服务业，培育和发展“一县一业”的产业发展格局，在提升县域收入水平的同时，缩小县域贫富差异。
