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每日经济新闻城市经济频道主编付克友（左一）对话国家发改委城市与小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎（中）、中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才（右一）
每经记者 付克友 梁宏亮 每经编辑 姚祥云
近年来，每到各地“两会季”，“万亿俱乐部”就成为舆论热词。无锡和长沙2017年GDP突破万亿元大关，让中国GDP“万亿俱乐部”城市达到了14个。
这并不令人意外，可以说是中国经济发展顺理成章的一个结果，是我国城镇化发展到新阶段的一个标志。随着中国经济发展，必然会有越来越多的中国城市，跻身“万亿俱乐部”，而越来越多城市加入到“万亿俱乐部”，也反映出这些不同类型的中心城市，在支撑国家经济发展中起着重要作用。
不过，与往年欢呼、惊叹有所不同，今年舆论对“万亿俱乐部”有了不一样的认识。
我们该怎么看待“万亿俱乐部”？对“万亿俱乐部”的认识变化背后，发生了什么？日前，国家发改委城市与小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎、中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才做客《每日经济新闻》（以下简称NBD）“城市相对论”，深入解读中国城市正在转变的发展理念和经济逻辑。
脱钩现象 有些省份“经济老大”并非省会NBD：14个万亿俱乐部成员从行政级别上来看，大多数是直辖市、副省级城市或者省会城市。怎么看“万亿俱乐部”和中国城市行政等级体制之间的关系？
冯奎：的确存在这种现象，即行政级别越高的城市，能够积累的资源会越多。这有一定的客观原因。
但在14个“万亿俱乐部”城市，以及潜在的“万亿俱乐部”城市里，我们也看到一些新的变化，即有些省份“经济老大”并非省会城市。比方说，最早进入万亿俱乐部的江苏城市，不是南京，而是苏州。在福建，城市经济规模最大的是泉州。在山东，我们看到烟台的崛起，在辽宁则是大连。
这说明什么呢？这说明，行政级别和经济发展在某种意义上是可以脱钩的，在某些省份也正在脱钩。这也意味着，各种城市功能不一定都要集聚在一个城市身上。这种脱钩，是一种好现象，证明城市发展不是完全依赖于行政资源，而是更多依靠经济发展自身的规律。我们期待未来越来越多的低级别城市，在经济上更加活跃。
徐洪才：是的，经济发展有它自身的客观规律。过去，城市行政级别越高往往意味着权力越多，占有控制的资源就越多。但近些年出现了差异化的趋势，出现一些级别虽然不高，但是经济发展很活跃的城市。
这意味着市场在资源配置当中起的作用越来越大了。凭借这些城市自身的资源禀赋，配合着相关机制体制改革到位，它的潜力就释放了出来。特别是区域协同发展过程中，如果找准了自己的差异化定位，就有可能形成某些产业集群效应，进而发挥自身优势。
NBD：苏州和无锡这两个“万亿俱乐部”地级市成员恰好都在江苏，是不是说明江苏在这方面有一些独特之处？
冯奎：城市和区域的关系非常巨大。你看苏州和无锡，它依托的是整个苏南地区，苏南就在我们的长江经济带。整个长三角当中，苏南地区是经济最活跃的地区，产业体系也很健全很发达。这告诉我们一个道理，就是城市的发展离不开所在区域。如果区域打破了要素壁垒，就可以使资源得到优化配置，更加有利于区域中心城市的成长。
徐洪才：我觉得与其说苏州、无锡属于江苏，还不如说它们都属于上海周边。无锡和苏州的发展，得益于上海的配套。在对外开放的过程当中，发展来料加工这种两头在外的制造业，长三角地区有得天独厚的优势。其次，它们跟日本、韩国等主要的贸易投资伙伴比较临近，各种成本也比较低。另外，苏州跟新加坡合作，让外部资金、技术、管理人才流入，而它的产品市场又在外部，因此就得到了发展的契机。
区域协同 虹吸现象是一个中性词NBD：讲到城市和区域的关系，那么从14个“万亿俱乐部”成员在城市群的分布来看，长三角有5个，珠三角、京津冀、成渝和长江中游各有两个，这是一种怎样的发展格局？
冯奎：未来经济发展，越来越向以城市群为主体形态的空间结构转化。我国有京津冀、长三角、珠三角以及成渝等几个重要的城市群。在每两个或两个以上重要城市群的连线上，已经形成城市之间的经济带。比如在长三角城市群、长江中游城市群以及成渝城市群的连接线上，形成了长江经济带。从沿海经济带、长江经济带，再加上城市群这样一个结构，基本上就构成了我国经济的大致框架。
徐洪才：降低成本是经济发展关键。生产要素和产业集中度的提升，产生了规模经济效益和范围经济效应，将会使成本下降。
我们过去总强调要消除区域不平衡，未必是对的。因为随着自然形成的产业分工，有的地区专门从事原材料供给，有的地区专门从事高端技术服务研发，这种高中低的链条分工可能不尽合理，但有助于整体的经济实力提升。
当然从社会管理的角度来说，要考虑到发展的公平性和协调性。所以未来要顺势而为，推进经济区域经济一体化和协同发展，但不要人为搞平均主义。对一些落后地区，可以建立某种补偿机制。
NBD：但我们看到14个“万亿俱乐部”城市，他们作为区域中心城市或者城市群的核心城市，和周边的一些城市，在经济发展上形成一个巨大的反差，产生了虹吸效应。二位怎么看这种现象？
徐洪才：这一问题，一方面是由于发展阶段所决定的，因为优势资源必须要扎堆才能降低成本；另一方面，也反映出中心城市的带动效应和辐射效应不强，没有形成城市乡村之间双向良性的互动。因此，要总结过去阻碍城乡之间双向资源流动的体制机制障碍在哪里？比如土地资源的有效利用，还有社会保障体制，随着人口红利渐行渐远，未来人口素质如何提升？毕竟，发展质量的提升最终靠人力资本。
冯奎：现在有些媒体和有些研究者，把虹吸现象当作一个贬义词，是不对的。我们更应该把它看作一个中性词，它代表发展过程中的一种现象。从城市发展史，特别是大城市发展史可以看到，资源要素会先加剧向中心城市集聚，到了一定程度后，中心城市的资源要素又会向周边城市外溢、转移、辐射、带动。在这种转换的过程中，政策要做的就是消除资源要素在流动当中的障碍。
举例来说，过去我们明明预计到周边人口会向中心城市集聚，但在规划中，往往反其道而行之，采取了很多办法限制人口流动。有些城市虽然户籍人口只增加了很少，但实际上十倍甚至几十倍外来流动人口涌入了城市。而我们的规划，还在按原先的户籍人口设定基础设施和公共服务，来进行治理和管理，从而带来交通、住房等一系列问题。
三驾马车 高质量和高增长并不必然矛盾NBD：盘点一下14个“万亿俱乐部”城市，它们GDP增长中的投资、消费和出口三驾马车，有着不同马车的组合，是否呈现出不同的经济发展模式？
冯奎：这14个城市，确实有些还是主要依靠投资拉动为主，比较典型的像天津、重庆。还有一些城市，确实过了这个转型发展的阶段。我举两个例子，一个是北京，一个是上海。在一段时期，上海的工业增加值超过浙江和江苏两个省，经过多年发展后，它转变成一个以消费为主的地区，消费能力现在全国第一。而北京在开奥运会时，消费率就已经超过投资的比重，现在甚至超过30个百分点。还有一些城市正处于转变过程中，像成都。
总的来讲，14个城市都在不同程度上进行这种转变，不可能只靠一驾马车来带动，还是要强调动力的相对均衡。
徐洪才：城市发展有共性，也有差异性。共性的方面，比如不可忽视的重要领域，就是房地产开发，通过房地产驱动城镇化有它的合理性。
但是，各地的差异性也比较大。比如深圳，过去是搞“三来一补”发展制造业，最近十几年，在创新方面则引领全国潮流，诞生了一批高科技公司。另外，比如杭州，在电子商务领域一枝独秀。当然，这也是利用湾区外向型经济的区位优势。而重庆则着力于发展制造业，在充分利用土地资源方面做的也比较出色。
NBD：这14个“万亿俱乐部”成员，都在潜移默化地发生经济发展模式的转型。那么这种转型，是否影响到GDP增速？怎么看高质量发展和经济增速的关系？
冯奎：如果把这个质量和速度做一个简单的配比，那最好的当然是高质量高速度。当然最差的就是低速度低质量。另外，还有可能是高速度但低质量。那有没有高质量低速度？有些经济体的确是这样。
从长期来说，未来中国城市的经济发展，不大可能再像以往那样高速增长。未来，我们要追求首重质量，兼顾速度，所以要把质量摆在第一位。但总体来说，我们的经济增长也要有一定的速度。如果速度非常之低，我想这个高质量也就谈不上了。
那这两者有没有矛盾？从时间脉络上讲，未来在增速上整体是下降的。但是从具体的城市来讲，有些城市经过了调整和转型升级，很可能在以后还要实现比现在更高速的增长。
徐洪才：不同的城市发展阶段，有不同特点。在人均收入6000美元以下的低收入阶段，我们以追求速度为主。去年年底，我们已经达到人均收入9000美元。目前，正从中等收入向高收入迈进的过程当中。此时，我们的经济结构和发展的政策取向都发生了深刻变化。
现在，要解决不平衡不充分发展的问题，解决我们供给侧发展的质量不高、供给结构不合理、低端化等问题。所以我们的城市，要通过供给的结构性改革，提升全要素生产力，最终是通过技术的进步和发展方式的转变，让我们的经济效益更多地体现出来。
增速下调 GDP情结短时期内不会消失NBD：对比2017年，一些城市GDP的实际增速没有完成预期目标。二位怎么看这个现象？
徐洪才：这里有很多主客观原因。比如东北地区的艰难，是过去长期形成的。东北国有经济比重过高，政府行政干预过多，小微企业市场机制发挥不充分。另外，现在把防范金融风险放在更加突出的位置，有些地区不敢盲目扩大债务，速度也就有所放缓。同时，污染治理使得落后产能退出淘汰力度加大，这对某些地区财政和经济发展也有一定短期影响。
而有些地区的增长却超过了预期。比如贵州，本身是落后省份，但是最近几年在互联网大数据产业方面发挥了后发优势，实现弯道赶超。
冯奎：一些地区经济增速低于所谓全国省份平均线的问题，也有多种原因。
一是原先历史上长期积累下来的矛盾，比较典型的就是黑吉辽。要在短时间之内实现复苏，可能只是假象。还有一类地区，实际上是用降低一定的速度，来赢得了发展更大的空间，比方说，在京津冀地区。近两年，北京在调整产业结构、推动京津冀协调发展方面都做了很多工作。这是把工作重点放在未来整个区域协同发展上。再有就是东部一些省市，发展的基数已经非常大了，不可能按照传统老路再走下去，而应该率先进行创新引领。
因此，具体问题具体分析，要看到没有达到预期目标的原因是什么。我在一个地方调研，当地官员对我说：“我的速度下来了，没有达到预期，但是你看我在干什么？如果你看到我朝着一个正确的方向努力，未来仍然是值得期待的。”我认为讲得很好。
NBD：2018年，很多省份、城市都下调了GDP增长目标，是否意味着各个城市政府对GDP的认识也发生了变化？
冯奎：GDP情结不会短时间之内就没有了。而且从国家发展来说，要全面建成小康社会，要建成现代化国家，总还是要在经济总量上不断增加的。所以“万亿元俱乐部”这样的提法，我认为在一定时期之内，仍然有它的意义。
最主要的改变是什么？是大家对于发展路径方面的改变。也就是说，过去靠投资拉动、要素驱动，现在是通过创新，建立现代化的产业体系，加强人力资本、科技、金融服务于实体经济，来推动经济发展。追求经济增长仍然是我们工作中的重点，问题是要把质量摆在增长的前面。
徐洪才：过去以GDP为纲，演变成了GDP竞赛，调动了各地各城市的积极性，上马了一些低端项目，带来负面影响。现在政策导向了高质量发展，大家就可以顺势而为，把增长目标主动调低一点。另外，基于各个城市自身实际，恐怕再维持过去那种高速增长也力不从心了。
在此背景下，地方政府从实际出发，主动下调GDP增速是可以理解的。但这并不意味着你就可以因此懈怠，就可以不发展。我们还是希望在保证质量不断提升的前提下，尽可能速度比较快一点。
评价指标 人是城市发展第一推动力NBD：的确，这是个高质量发展的新时代，那么对城市经济发展，我们是否需要一套新的评价体系？
冯奎：我们有很多这样的评价体系，来讨论中心城市、卓越城市、全球城市等。我倒觉得不宜过多提出新的评价指标。我们还是应该强调城市发展基础性的工作。
比方说，城市怎么样提高土地利用效率？怎么样使环境发展符合要求？怎么样使规划更加具有科学性？怎么样改变一些传统的不合理制度，来吸纳更多的外来劳动力？怎么样通过体制改革，让一些中小城市焕发出活力？我觉得把这些工作都做好了，在一个坚实的平台上，一步一步朝前走，城市素质在未来必然越来越高，必然身强体壮。
相反，只追求一两个所谓好看的指标和国际上进行对接，可能会导致城市的畸形发展、基础不牢。
徐洪才：从综合指标来看就是全要素生产力。具体来讲，一个比较管用的直观概念，就是劳动生产力，即单个就业劳动者带来的GDP。
另外还有很多分项指标，比如单位GDP所需要消耗多少标准煤、单位GDP带来碳排放强度等。当然，还有从民生的角度，看社会保障、医疗卫生、就业以及教育的投入等……未来指标体系肯定会逐步完善，并且摒弃过去以GDP为纲的这样一种指标。
NBD：这个其实就是美好生活、幸福生活的指标。在这14个“万亿俱乐部”城市中，二位最看好哪个城市？为什么？
徐洪才：从过去的表现来看，深圳确实一枝独秀。过去深圳没有几所像样的大学科研机构，但就凭这样一个基础，就申请那么多专利，超过了北京和上海，十分令人期待。
但是从综合实力以及未来的发展后劲来看，我觉得上海和北京应该能焕发青春活力。因为你拥有的资源存量，是别人无法比拟的。那么，通过体制机制创新，应该有更大的爆发力，对中国经济可持续发展做出更大的贡献。
冯奎：城市之间有些东西是要比的，但每个城市都有它自己的模式，有些东西是不可比的。总体上，我觉得创新驱动特征很明显的城市，是大家一致看好的，比如深圳。
还有一类城市，特别注重提升城市功能，以此来推动产业发展。比如成都，这几年不断改善生活品质，创造宜居环境，并且大开城门，欢迎五湖四海的人才加入这个城市，吸引人才集聚。我觉得这一类城市值得期待。毕竟，人是城市发展的第一推动力。
